您现在的位置:首页 > 详细内容



内部审计在央行治理中的发展研究
发表日期:2013-12-19


一、服务治理是内审转型的目标

     2011年,总行内审司出台《人民银行内审工作转型2011年-2013年规划》,掀开了内审工作新篇章。规划明确,内审转型目标是建立以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目的的新模式;转型围绕风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理和增加价值五个理念。近三年,人民银行内审工作在转型目标引领下,各领域均有所突破且成果丰硕,内审制度进一步完善、风险评价模型初步建立、内控审计周期循环开展,绩效审计的深度和广度在不断拓展,履职和离任审计评价标准逐步科学化、规范化。内审转型极大地提高了内审履职能力,发挥了内审咨询和服务职能,促进了人民银行建立和完善内部控制体系。

     梳理近年人民银行内审转型研究成果,在风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理和增加价值的“五个理念”中,相关“服务治理”的基础性研究涉及较少。2012年,行长助理郭庆平在《人民银行内审转型与发展》一文中曾做过阐述:“内审部门作为重要的监督和控制部门,如何在新形势下更好地履行职责现实地摆在面前。推进内审工作全面转型与深化发展是顺应国际审计发展潮流的需要,是顺应新时期央行治理要求的需要,是解决央行实际问题的需要”,说明内审部门是央行治理的有机组成,新形势下,内审转型与发展是完善央行治理的应有之义,对解决实际问题有现实意义。关于央行治理特点及内审部门角色,该文章认为:“应对国际金融危机要求全球加强经济金融合作协调,我们已经融入金融全球治理的进程中,而且是其中重要成员,承担了重要责任。人民银行的治理机制,既要有中国特色,也要符合国际通则。内审既是央行治理的重要环节,同时又要对央行治理发挥确认和咨询作用。应当围绕央行治理深入开展基础性、前瞻性研究,找准内部审计在央行治理中的角色和定位,更好地履行内审服务组织治理的根本职责”,明确了央行治理具有其一般性和特殊性;强调了内审部门既是央行治理重要环节,又可对央行治理开展确认咨询服务。因此,我们应当加强对央行治理及审计的基础性研究,促进央行治理进一步完善。   

二、国际内审实务标准关于服务治理的要求

     根据《国际内部审计专业实务标准》(以下简称《实务标准》)第 1000.C1关于“内部审计”的定义,“内部审计是一种独立、客观的确认与咨询活动,旨在增加价值和改善组织运营。它通过应用系统化、规范化的方法,评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果,帮助组织实现其目标”,表明内部审计的基本职责是“评价和改善风险管理、控制和治理过程”。《实务标准》关于“内部审计工作范围”阐明:“从内部审计工作性质可知,内部审计的工作范围主要包括两项:检查、评价风险管理、控制和治理过程的充分性和有效性;检查、评价完成指派职责的质量”。对于“治理过程”,《实务标准》定义为,“1、治理过程是所有者及其代表对管理者执行风险管理和控制过程的监督活动。2、治理过程的一个方面是监督、敦促管理者和员工忠于职守、遵守法律、道德规范和社会责任。在组织中建立起一种道德文化。3、治理过程要求组织守法经营、诚信经营,反对弄虚作假,对国家、对社会、对投资者、对客户和员工负责。4、治理宗旨是确保组织目标的实现和维护组织的价值”。《实务标准》对“治理过程”描述反映了四个特征:一是治理基于受托管理责任;二是治理包括道德文化建设;三是治理为所有利益相关者服务;四是治理的目的是增加价值。内审“服务治理”理念的提出具有开创性意义。这是因为,“服务治理”使内审由关注个人或部门活动提升至组织整体层次,使内审从局部职能的“功能性思维”转向从整体价值链来考虑问题和提出解决方案,从全局和发展角度促成各部门在各方面有效合作,从而帮助组织达到“增加价值”的战略目标。

     我们关注到,《实务标准》对内审部门如何监督和评价“风险管理”和“控制”均有实务操作步骤,但如何对“治理过程”进行监督和评价,《实务标准》未做出清晰详细的要求。这是因为,对治理过程进行监督和评价的标准和实务,在内审行业仍然处在探索阶段,由于治理理论本身尚在发展,组织治理审计尚需时日进一步探索。2013年,新版《实务标准》增加了“审计项目意见”和“总体意见”术语。“总体意见”即为“由首席审计执行官发表的评价、结论或其他结论性的描述,在广义层面上,是指对公司治理、风险管理或组织控制过程的描述”。我们相信,《实务标准》的修改将促进内审部门开展对组织治理、风险管理和控制的整体评价,对组织治理状况的评价标准和实务在不久的将来也会见诸文章。

三、央行治理基本构架设想

     相对“内部控制”和“风险管理”词汇,“治理”是一个较为年轻的概念。1989年,世界银行报告中最早使用“治理”一词,二十年间,“治理”发展成为含义丰富、适用广泛的理论,构建其理论框架和逻辑体系。“治理”在微观领域应用,形成了基于委托代理关系的“公司治理”理论,围绕股东会、董事会、监事会、高级经理层等内部关系者,以及市场、债权人、顾客、社会等外部关系者的利益。“公司治理”包括公司治理架构、公司治理机制等相关分支理论领域,研究重点在于责任分工、科学决策、监督制衡、激励促进等治理方法。“治理”在宏观领域应用,不仅被赋予全新含义,而且也成为指导公共管理实践的新理念。“治理”与行政行为学等相结合,形成了基于社会中心多元化的“公共治理”理论,广泛运用于社会、政府以及行政官僚体制中,发展为“善治”、“知识治理”等理论。

作为中央银行,人民银行治理兼有“组织治理”和“公共治理”两方面意义。根据党政机关组织管理要求,人民银行建立了具有自身特点、形式规范的机构管理、人员管理和业务管理的体制,在干部任用、组织文化、道德建设、内控管理方面都形成特点鲜明、内容丰富的治理规则。例如,建立了党委会、职代会、各类工作委员会等决策议事机构,形成了干部选拔任用、行员管理、薪酬管理、绩效考评等人事管理机制,专设部门开展组织文化建设、干部管理监督、纪检审计监督检查等职能。人民银行投入大量人力、物力、财力从事组织治理工作,取得了明显的成效。在注重建立基于本土文化的央行治理的同时,我们也需要站在世界金融发展的角度,建设符合全球金融治理文化的机制。从内部审计视角,我们认为,央行治理的基本含义是政府、公共及决策机构管理事务的诸多方式的综合,能够使不同利益得以调和并且采取行动的持续过程。

     借鉴联合国“全球治理委员会”构建的治理理念,央行治理框架应当包括五个方面:第一,治理的价值。即央行职能所要达到的理想目标。第二,治理的规制。即实现央行目标,维护金融正常秩序的规则体系,包括文化、道德、规范、政策、标准、制度等,既包括正式的制度和规则,也包括非正式制度安排。第三,治理的主体。治理主体是制定和实施规则的组织机构,主要包括政府主管部门,人民银行决策、执行和监督机构,金融机构和社会公众等。第四,治理的客体。治理对象的范围,包括治理主体的权利、责任,治理活动范围和程度。由组织架构、目标设定、风险管理、工作流程、内控制度、薪酬设计、绩效考核等内容组成。第五,治理的效果。对央行治理的评估体现为治理规制的有效性和治理规则的执行度,治理规则的有效性包括规制的透明度、完善性、适应性、权力分配、相互依存和知识基础等。

     在全球金融治理环境之下,人民银行应当塑造积极的治理形象。第一,科学决策是治理的核心。央行治理的目的最终不是权力制衡,而是建立保证科学决策的方式和途径。第二,内部机制是治理的条件。治理不仅需要完备有效的治理结构,更需要有超越结构的治理机制。第三,外部环境是治理的土壤。央行需要一系列通过政府监督、市场运行、外部协作来发挥作用的外部治理机制,如相关法律法规、会计准则、信息披露原则、社会审计、公众舆论等。总体而言,央行治理应当确保确立长期战略目标和计划,确保管理结构和制度安排能够实现目标和计划,还要确保维护人民银行向心力和完整性,保持和提高声誉。

四、内审与央行治理的相互促进

     治理、风险管理和内部控制在各自理论基础上发展起来,具有独立性,但在实践中三者相互交集,没有截然分明的界限。三者区别是,治理是多角度和多层次概念,偏重价值观、文化认同、决策能力、权力配置等软实力;风险管理基于机构整体,对可能影响其目标实现的风险进行识别、评估、应对或接受;控制通过制度、流程和监督促进部门计划、目标的实现。近年,三者交互交融使彼此重叠的部分逐步扩大,体现在:COSO框架发展将内部控制领域扩展到控制环境等“软控制”要素上,与治理相互交汇;风险管理从组织战略风险角度层层向下分解,越来越关注法律、信誉等外部风险,与治理相辅相成、相互促进;而控制与风险管理一直被视为一枚硬币的两面,有稳定的内在联系。当前,管理科学的发展使得越来越多的讨论围绕人性化治理、全面风险管理、人性化控制,从制度安排、执行和监督的管理思想逐步转变为更关注人的主观性和能动性。

     辨析三者关系能够有助于我们更好地理解内审部门在央行治理、风险管理和控制中的咨询服务作用,认清内审工作并非独立在三个领域中发挥作用,而是实现内审与治理、风险管理和控制三者相互促进,相互发展。

     当前,内审部门通过审计项目监督、建立内控框架、塑造内控文化、普及风险知识等手段,在人民银行风险管理和控制中发挥了直接推动作用,对央行治理起到了间接影响。在转型与发展趋势要求下,内审部门应从自身职能出发,积极发挥在内部控制和全面风险管理中的作用,参与央行治理,进一步促进央行治理的改善。

     第一,继续发挥在内部控制中引领作用,完善内部控制指引或标准,促进人民银行内控制度的科学性,继续开展内控控制审计评价,帮助人民银行系统保持全面有效的控制。

     第二,在进一步推动人民银行加强全面风险管理,运用审计专业能力指导风险管理策略,从全局性、客观性角度出发加强对风险的识别和分析,建议管理部门采取措施控制风险。将年度审计计划与全面风险管理相连接,通过风险分析使审计计划与风险管理相一致。

     第三,坚持风险引领、控制驱动理念开展专项审计,加强对规避风险、转移风险和控制风险的审计建议能力,评价和改进人民银行分支机构风险管理和控制水平;在履职和离任审计中关注负责人科学决策、人员管理、制度设计等治理因素,逐步开展对软实力的审计评价;扩大绩效审计范畴,从资源节约、履职效果评价向综合内、外部评价扩展,提高组织管理水平,实现增值目标。

     第四,逐步开展治理审计,评价治理结构的健全性和有效性,管理权限的集中程序,管理行为采取的正当性和有效性、管理层对违反控制程序的态度、组织结构和职责界定的相对性等。评价风险管理机制的健全性和有效性,分析可能引发的风险因素,揭示风险表象,评价人民银行抗拒风险能力、风险接受水平、风险管理计划等。

     我们认为,内部审计是央行治理的有机组成,央行治理是内部审计充分发挥作用的土壤。内部审计处于治理的组织环境之中,拥有了解组织文化、风险管理和控制状况的特殊优势,不仅能满足内在监督需要,而且能适应外部发展的要求。深入研究内部审计与央行治理要求,加强对内部审计定位、特点和作用,是内部审计发展的必然趋势。

 

 







黑龙江省内部审计协会版权所有  地 址:哈尔滨市南岗区东大直街108号  联系电话:0451-85935103 0451-85935058  邮编:150007
慧典科技设计制作 黑ICP备06008857号 您是第720969位访客