您现在的位置:首页 > 详细内容



美国审计署涉华审计的特征及启示
发表日期:2014-05-03


     

    美国审计署涉华审计的特征及启示

 

 美国审计署从本国国家利益出发,很早就开展中国相关事项的审计。1946年,美国审计署就围绕美国国务院与当时的国民政府签订的租借法案,对美国国务院开展过审计,分析了租借法案相关条款的修订情况,评估了租金足额回收的可能性。从美国审计署近年来发布的审计报告看,美国审计署比较重视中国相关事项的审计,其动机和做法值得我们高度关注。美国审计署在重大政治、经济、社会和国家安全等方面,评价对华政策的有效性,开展前瞻性政策分析,并提出立法建议,这势必对我国产生影响,也需要密切关注其动态。从其审计总体思路给我们的启示来看,捍卫国家利益,维护国家安全,以促进经济发展为抓手,拓展审计监督范围,是我国审计机关在国家治理体系和治理能力现代化推进过程中发挥作用的关键。

一、紧紧围绕国家重大战略和政策的执行开展审计,涉及领域广泛

美国审计署历年发布的审计报告,涵盖的领域较为广泛,包括对华军售禁令、国际关系、中美贸易、文化科技等方面,既有经济政治文化,也涉及内政外交国防。

1998年,美国审计署发布一份审计报告,关注了美国和欧盟自1989年起对华军售禁令的执行效果。审计表明,由于需要承担政治后果,欧盟成员国并没有违反对华军售禁令向中国提供相关军品。美国审计署承认,俄罗斯和中东向中国提供了近九成的进口军品,因而对华军售禁令并不能阻止中国的国防现代化。

2011年美国白宫科学技术政策办公室参与了在华盛顿举行的中美创新对话、中美战略和与经济对话。2011年度美国预算案的1340条款规定,禁止白宫科学技术政策办公室使用政府拨款开展与中国的交流合作,美国审计署提出,该办公室的参与两项活动过程中,在经费开支方面明显违反了上述条款。

中国与撒哈拉以南非洲国家的经济交往引起美国重视,由于担心中国的活动可能影响美国在该地区的利益,美国国会要求美国审计署开展调查。为此,美国审计署评估了美国在撒哈拉以南非洲国家的目标和政策,对比分析了中美两国在该地区的贸易、援助、贷款和投资情况。在此基础上,开展了案例研究,在华盛顿特区、安哥拉、加纳、肯尼亚等地,与来自美国政府机构、东道国政府、美国企业、非政府组织的人员,举行了座谈。

可以看出,尽管审计业务涉足的领域多样,但每项业务都紧紧围绕美国重大战略和政策的执行开展审计。以上提到的对华军售禁令,其目的是用尽一切办法阻断中国购买所需武器的渠道,试图阻挡中国增强国防力量的步伐;2011年度美国预算案的1340条款,不仅反映了美国对中国近年来在诸多载人航天等领域所取得的成绩感到担忧和恐惧,也揭示了美国政府对中国航天等科技事业的孤立敌视态度;美国对撒哈拉以南非洲地区的关注,表明美国正在努力强化美非经贸合作,巩固美非政治联系,和中国争夺撒哈拉以南非洲地区。美国审计署关注的,是对华军事禁令的执行效果,是2011年度美国预算案的1340条款的落实情况,是美国与中国在非洲的优劣势比较。

二、突出强调美中贸易中的政策和管理有效性

美国审计署发布的与中国有关的审计报告,较为重视两国贸易中的政策和管理有效性。这主要是因为,过去十多年里,世界和中国都发生了深刻变化,中国经济总量已上升到世界第二位,成为推动世界经济增长的重要引擎之一。美国审计署关注的中美有关问题,多数可以在贸易领域体现出来。

美国审计署以“美中贸易”为主题,10年内先后发布6份审计报告,内容涉及国有企业补贴、贸易壁垒、贸易政策审查机制、纺织品配额等。美国审计署尤其关注中国的贸易合规性,是否履行了加入世贸组织的各项承诺。

美国贸易代表办公室负责制定和协调美国国际贸易、商品和直接投资政策,引导或指导与其他国家就此类事务的谈判。该机构在其职责的主要领域内,提供贸易政策指引和谈判的专家意见。该办公室每年都要向国会报告中国的贸易合规性调查结果。2008年,美国审计署对美国贸易代表办公室20022006年间的相关工作进行了审计。美国审计署认为,该办公室向国会提交的调查报告,以定性分析为主,缺少数据支撑,无法准确了解中国的贸易合规情况。美国审计署把贸易合规相关问题梳理为180个,经审计发现,中国已经纠正了全部问题的四分之一;另有三分之一问题,未有任何解决的迹象。

中国是美国2009年最大的海产品进口国,为了确保海产品安全,美国审计署于2011年对美国食品和药品管理局的职责履行情况开展了审计。美国审计署发现,食品和药物管理局未赴渔场实地评估药物使用情况,也没有实地考察海产品化验所的检测及质量控制水平,因而无法有效阻止有害海产品进入美国市场。美国审计署还关注被审计单位对中国出口加工设备的检查力度。审计发现,过去6年里,食品和药物管理局仅检查了2744件从中国进口的海产品加工设备中的41件,仅占总数的1.5%

三、及时关注影响美国国家利益和国家安全的事项

美国方面认为,美国的国家利益面临诸多安全威胁。比如,环境和食品安全遭到破坏、公共卫生遭受威胁的现象越来越普遍;又如,新技术既可用于建设,也可用于破坏。只要对其国家利益和国家安全存有威胁,美国审计署都有动机投入审计力量予以关注和跟踪。美国审计署的涉华审计,以及在审计基础上所提的咨询意见和立法建议,完全服务于美国的国家利益和国家安全。

近年来美国围绕网络安全发布多份审计报告。尤其在2010年发布的一份报告中,美国审计署提出,源于中国的网络攻击事件将削弱美国国家安全。美国审计署的这一观点,并非建立在客观、完整的审计证据基础上,而是引述了国防部报告、《纽约时报》等的观点。美国审计署还认为,中国强调网络安全或隐私的国家技术标准及政策,强迫私营公司在退出市场和按照特定国家技术标准重新设计产品之间做出选择,这种做法对美国公司不公平。实际上,自斯诺登爆料美国“棱镜”项目事件后,美国审计署关于网络安全的若干观点,已经不攻自破,至少没有关注(或者刻意回避)美国对他国国家网络安全的潜在威胁。

四、重视意识形态输出,审计中持双重标准

长期以来,美国重视非政府组织、现代传播媒体等途径的综合运用,对中国进行意识形态输出。随着中国的改革开放的不断深化,中美文化艺术交流日益广泛,这也为美国对华意识形态输出打开了文化通道。无论是1946年开展的对华租借援助情况审计,还是近年来开展的一些涉华审计,美国审计署都关注了美国意识形态输出的成效。但是,基于上述动机形成的观点,有的未免偏颇,甚至持双重标准。

2010年,美国审计署对美国中心等推广平台运行情况进行了审计。按照美国的宣传,推广平台是为了协调、促进中美教育交流,中美文化交流,美国研究及英语教学的资料及活动。美国审计署提出,中国采取若干限制措施影响美国国务院大力推广美国中心等平台,中国的干涉甚至使一些宣传场所被迫关闭或无法设立。事实上,中国政府主张美国平台的设立,应当以中美双方均可在对方境内自由设立平台为前提。美国政府不给予中国对等的便利条件,才导致出现了美国审计署所提及的问题。但美国审计署不会站在客观的立场上,向美国国会提出公正的审计建议,只是一味强调“在可预见的将来,设立新的推广平台几乎不可能”。

五、创新审计方式方法,形成多元多样的审计证据

审计任务重和审计人员少的矛盾,是各国最高审计机关都长期面临的问题。美国审计署开展涉华审计时,在取证过程中还面临主权、语言等多种制约。由于美国审计署综合运用了多种取证方式方法,因此在一定程度上了缓解了上述矛盾。

在进口海产品安全审计中,查阅食品和药物管理局等监管部门的数据资料,访问官员和其他重要利益相关者,并有意赴中国的渔场实地评估药物使用情况(未去成)。在网络安全相关审计中,美国审计署引述了国防部报告、《纽约时报》等媒体的观点;对比分析中美国各自与撒哈拉以南非洲国家的经济交往时,美国审计署从11个美国机构、美国公司、东道国政府官员及其他方面获得了较为翔实的信息,并选择了3个国家进行了案例研究;美国审计署还要求与中国政府官员在非洲或华盛顿特区进行会谈,但是未能如愿。在一次与中国相关的稀土进口相关审计中,美国审计署与政府、工业界和学术界进行讨论,查阅行业报告与数据,并进行分析、评估与预测,然后征求了国防部的技术性意见。

从美国审计署的做法中可以看出,审计过程中借助监管部门或者主管部门的力量,推动审计工作顺利开展。其中,媒体观点、专题研究、座谈会、利益相关方访谈等形式,都可以作为拓宽审计取证渠道的有效方式方法,这有利于形成多元多样的审计证据。

六、对我国审计机关的启示

第一,加快制定系统的涉外审计战略。在国家治理这个大系统中,国家审计是内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。充分发挥国家审计的“免疫系统”功能,要求审计机关内知国情,外知世界,以融通中外的视野和能力,对危害国家利益和国家安全的各种问题发出风险预警。在国际金融危机冲击下,一些国家间经贸问题政治化倾向加剧,各种形式的保护主义明显上升,国际经贸摩擦显著增多,国际经济金融体系和全球治理的改革都面临一系列风险挑战。面对当前形势,审计机关加快制定系统的涉外审计战略,是涉外审计领域亟待解决的现实课题。通过制定战略,明确目标与职责,确定工作重点和方式,以有效开展相关审计工作。审计机关各专业部门和派出机构应各自的职责范围出发,研究需要关注的事项,并将之纳入各自审计业务之中。

第二,重视对影响国家战略的外部风险进行评估。作为国家利益捍卫者、经济发展安全员、公共资金守护者、权力运行紧箍咒、反腐败利剑和深化改革催化剂,审计机关在维护国家经济安全的基础上,应当立足整个国家的安全开展审计工作,及时评估影响国家战略的各种风险因素。我国设立国家安全委员会后,为审计机关立足国家安全捍卫国家利益,提供了更好的环境和条件。着眼国内外形势的快速发展和国际环境正在发生的深刻变化,审计机关应当主动把握新时期涉外审计的新特点,准确识别各种风险因素,不能仅从中国看世界,评价中美贸易政策和对非洲外交政策执行情况,跟踪金砖国家开发银行运营情况,评估孔子学院的设立效果等,更要立足世界看中国,高度重视外部各种因素对我国国家利益和国家安全的潜在威胁。如大国财政金融政策的调整,科技文化方针的变化,重大战略举措的改变,可能对我国经济社会发展所产生的影响,以及国内相关职能部门所采取应对措施的有效性等。

第三,积极开展涉外重大事项的审计。在全面深化改革的新阶段,我国审计机关应当站在国家治理体系和治理能力现代化的高度,重视开展涉外重大事项的审计活动。在外交、贸易等涉外活动中,很多方面都攸关国家利益,迫切需要审计机关予以关注。如中非发展基金的投资效果,金砖国家开发银行的设立和运行,东盟和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)谈判进度等,都对我国的外交布局、经济社会运行等产生一定影响。此外,美国正在开展以跨太平洋伙伴关系协议谈判、跨大西洋贸易伙伴谈判为代表的全球新一轮贸易谈判,凭借其自身的规则优势开启国际贸易体系新的主导权之争。一旦建成全面的自贸区,将重塑国际贸易和投资的新标准与新规则,冲击中国的出口贸易和对外投资,削弱中国等新兴经济体的国际影响力和话语权。

正如美国审计署就中美贸易、中国世易规则遵守等频繁发布审计报告类似,可以预想,美国审计署未来还会在新规则背景下关注中国相关问题。面对瞬息万变和快速发展的进程,中国需要认真考虑和制定应对策略。这一过程中,我国审计机关如何开展跟踪审计,如何评估相关部门参与全球贸易规则和标准的制定,所提审计建议怎样才能有利于贸易、外交等的健康发展,是必须解决的重大现实课题。

参考文献:

刘家义:《中国特色社会主义审计理论研究》,中国时代经济出版社,2013年。

美国审计署网站:http//www.gao.gov

                     作者:审计署审计科研所  崔振龙

                                             刘西友

美国审计署从本国国家利益出发,很早就开展中国相关事项的审计。1946年,美国审计署就围绕美国国务院与当时的国民政府签订的租借法案,对美国国务院开展过审计,分析了租借法案相关条款的修订情况,评估了租金足额回收的可能性。从美国审计署近年来发布的审计报告看,美国审计署比较重视中国相关事项的审计,其动机和做法值得我们高度关注。美国审计署在重大政治、经济、社会和国家安全等方面,评价对华政策的有效性,开展前瞻性政策分析,并提出立法建议,这势必对我国产生影响,也需要密切关注其动态。从其审计总体思路给我们的启示来看,捍卫国家利益,维护国家安全,以促进经济发展为抓手,拓展审计监督范围,是我国审计机关在国家治理体系和治理能力现代化推进过程中发挥作用的关键。

一、紧紧围绕国家重大战略和政策的执行开展审计,涉及领域广泛

美国审计署历年发布的审计报告,涵盖的领域较为广泛,包括对华军售禁令、国际关系、中美贸易、文化科技等方面,既有经济政治文化,也涉及内政外交国防。

1998年,美国审计署发布一份审计报告,关注了美国和欧盟自1989年起对华军售禁令的执行效果。审计表明,由于需要承担政治后果,欧盟成员国并没有违反对华军售禁令向中国提供相关军品。美国审计署承认,俄罗斯和中东向中国提供了近九成的进口军品,因而对华军售禁令并不能阻止中国的国防现代化。

2011年美国白宫科学技术政策办公室参与了在华盛顿举行的中美创新对话、中美战略和与经济对话。2011年度美国预算案的1340条款规定,禁止白宫科学技术政策办公室使用政府拨款开展与中国的交流合作,美国审计署提出,该办公室的参与两项活动过程中,在经费开支方面明显违反了上述条款。

中国与撒哈拉以南非洲国家的经济交往引起美国重视,由于担心中国的活动可能影响美国在该地区的利益,美国国会要求美国审计署开展调查。为此,美国审计署评估了美国在撒哈拉以南非洲国家的目标和政策,对比分析了中美两国在该地区的贸易、援助、贷款和投资情况。在此基础上,开展了案例研究,在华盛顿特区、安哥拉、加纳、肯尼亚等地,与来自美国政府机构、东道国政府、美国企业、非政府组织的人员,举行了座谈。

可以看出,尽管审计业务涉足的领域多样,但每项业务都紧紧围绕美国重大战略和政策的执行开展审计。以上提到的对华军售禁令,其目的是用尽一切办法阻断中国购买所需武器的渠道,试图阻挡中国增强国防力量的步伐;2011年度美国预算案的1340条款,不仅反映了美国对中国近年来在诸多载人航天等领域所取得的成绩感到担忧和恐惧,也揭示了美国政府对中国航天等科技事业的孤立敌视态度;美国对撒哈拉以南非洲地区的关注,表明美国正在努力强化美非经贸合作,巩固美非政治联系,和中国争夺撒哈拉以南非洲地区。美国审计署关注的,是对华军事禁令的执行效果,是2011年度美国预算案的1340条款的落实情况,是美国与中国在非洲的优劣势比较。

二、突出强调美中贸易中的政策和管理有效性

美国审计署发布的与中国有关的审计报告,较为重视两国贸易中的政策和管理有效性。这主要是因为,过去十多年里,世界和中国都发生了深刻变化,中国经济总量已上升到世界第二位,成为推动世界经济增长的重要引擎之一。美国审计署关注的中美有关问题,多数可以在贸易领域体现出来。

美国审计署以“美中贸易”为主题,10年内先后发布6份审计报告,内容涉及国有企业补贴、贸易壁垒、贸易政策审查机制、纺织品配额等。美国审计署尤其关注中国的贸易合规性,是否履行了加入世贸组织的各项承诺。

美国贸易代表办公室负责制定和协调美国国际贸易、商品和直接投资政策,引导或指导与其他国家就此类事务的谈判。该机构在其职责的主要领域内,提供贸易政策指引和谈判的专家意见。该办公室每年都要向国会报告中国的贸易合规性调查结果。2008年,美国审计署对美国贸易代表办公室20022006年间的相关工作进行了审计。美国审计署认为,该办公室向国会提交的调查报告,以定性分析为主,缺少数据支撑,无法准确了解中国的贸易合规情况。美国审计署把贸易合规相关问题梳理为180个,经审计发现,中国已经纠正了全部问题的四分之一;另有三分之一问题,未有任何解决的迹象。

中国是美国2009年最大的海产品进口国,为了确保海产品安全,美国审计署于2011年对美国食品和药品管理局的职责履行情况开展了审计。美国审计署发现,食品和药物管理局未赴渔场实地评估药物使用情况,也没有实地考察海产品化验所的检测及质量控制水平,因而无法有效阻止有害海产品进入美国市场。美国审计署还关注被审计单位对中国出口加工设备的检查力度。审计发现,过去6年里,食品和药物管理局仅检查了2744件从中国进口的海产品加工设备中的41件,仅占总数的1.5%

三、及时关注影响美国国家利益和国家安全的事项

美国方面认为,美国的国家利益面临诸多安全威胁。比如,环境和食品安全遭到破坏、公共卫生遭受威胁的现象越来越普遍;又如,新技术既可用于建设,也可用于破坏。只要对其国家利益和国家安全存有威胁,美国审计署都有动机投入审计力量予以关注和跟踪。美国审计署的涉华审计,以及在审计基础上所提的咨询意见和立法建议,完全服务于美国的国家利益和国家安全。

近年来美国围绕网络安全发布多份审计报告。尤其在2010年发布的一份报告中,美国审计署提出,源于中国的网络攻击事件将削弱美国国家安全。美国审计署的这一观点,并非建立在客观、完整的审计证据基础上,而是引述了国防部报告、《纽约时报》等的观点。美国审计署还认为,中国强调网络安全或隐私的国家技术标准及政策,强迫私营公司在退出市场和按照特定国家技术标准重新设计产品之间做出选择,这种做法对美国公司不公平。实际上,自斯诺登爆料美国“棱镜”项目事件后,美国审计署关于网络安全的若干观点,已经不攻自破,至少没有关注(或者刻意回避)美国对他国国家网络安全的潜在威胁。

四、重视意识形态输出,审计中持双重标准

长期以来,美国重视非政府组织、现代传播媒体等途径的综合运用,对中国进行意识形态输出。随着中国的改革开放的不断深化,中美文化艺术交流日益广泛,这也为美国对华意识形态输出打开了文化通道。无论是1946年开展的对华租借援助情况审计,还是近年来开展的一些涉华审计,美国审计署都关注了美国意识形态输出的成效。但是,基于上述动机形成的观点,有的未免偏颇,甚至持双重标准。

2010年,美国审计署对美国中心等推广平台运行情况进行了审计。按照美国的宣传,推广平台是为了协调、促进中美教育交流,中美文化交流,美国研究及英语教学的资料及活动。美国审计署提出,中国采取若干限制措施影响美国国务院大力推广美国中心等平台,中国的干涉甚至使一些宣传场所被迫关闭或无法设立。事实上,中国政府主张美国平台的设立,应当以中美双方均可在对方境内自由设立平台为前提。美国政府不给予中国对等的便利条件,才导致出现了美国审计署所提及的问题。但美国审计署不会站在客观的立场上,向美国国会提出公正的审计建议,只是一味强调“在可预见的将来,设立新的推广平台几乎不可能”。

五、创新审计方式方法,形成多元多样的审计证据

审计任务重和审计人员少的矛盾,是各国最高审计机关都长期面临的问题。美国审计署开展涉华审计时,在取证过程中还面临主权、语言等多种制约。由于美国审计署综合运用了多种取证方式方法,因此在一定程度上了缓解了上述矛盾。

在进口海产品安全审计中,查阅食品和药物管理局等监管部门的数据资料,访问官员和其他重要利益相关者,并有意赴中国的渔场实地评估药物使用情况(未去成)。在网络安全相关审计中,美国审计署引述了国防部报告、《纽约时报》等媒体的观点;对比分析中美国各自与撒哈拉以南非洲国家的经济交往时,美国审计署从11个美国机构、美国公司、东道国政府官员及其他方面获得了较为翔实的信息,并选择了3个国家进行了案例研究;美国审计署还要求与中国政府官员在非洲或华盛顿特区进行会谈,但是未能如愿。在一次与中国相关的稀土进口相关审计中,美国审计署与政府、工业界和学术界进行讨论,查阅行业报告与数据,并进行分析、评估与预测,然后征求了国防部的技术性意见。

从美国审计署的做法中可以看出,审计过程中借助监管部门或者主管部门的力量,推动审计工作顺利开展。其中,媒体观点、专题研究、座谈会、利益相关方访谈等形式,都可以作为拓宽审计取证渠道的有效方式方法,这有利于形成多元多样的审计证据。

六、对我国审计机关的启示

第一,加快制定系统的涉外审计战略。在国家治理这个大系统中,国家审计是内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。充分发挥国家审计的“免疫系统”功能,要求审计机关内知国情,外知世界,以融通中外的视野和能力,对危害国家利益和国家安全的各种问题发出风险预警。在国际金融危机冲击下,一些国家间经贸问题政治化倾向加剧,各种形式的保护主义明显上升,国际经贸摩擦显著增多,国际经济金融体系和全球治理的改革都面临一系列风险挑战。面对当前形势,审计机关加快制定系统的涉外审计战略,是涉外审计领域亟待解决的现实课题。通过制定战略,明确目标与职责,确定工作重点和方式,以有效开展相关审计工作。审计机关各专业部门和派出机构应各自的职责范围出发,研究需要关注的事项,并将之纳入各自审计业务之中。

第二,重视对影响国家战略的外部风险进行评估。作为国家利益捍卫者、经济发展安全员、公共资金守护者、权力运行紧箍咒、反腐败利剑和深化改革催化剂,审计机关在维护国家经济安全的基础上,应当立足整个国家的安全开展审计工作,及时评估影响国家战略的各种风险因素。我国设立国家安全委员会后,为审计机关立足国家安全捍卫国家利益,提供了更好的环境和条件。着眼国内外形势的快速发展和国际环境正在发生的深刻变化,审计机关应当主动把握新时期涉外审计的新特点,准确识别各种风险因素,不能仅从中国看世界,评价中美贸易政策和对非洲外交政策执行情况,跟踪金砖国家开发银行运营情况,评估孔子学院的设立效果等,更要立足世界看中国,高度重视外部各种因素对我国国家利益和国家安全的潜在威胁。如大国财政金融政策的调整,科技文化方针的变化,重大战略举措的改变,可能对我国经济社会发展所产生的影响,以及国内相关职能部门所采取应对措施的有效性等。

第三,积极开展涉外重大事项的审计。在全面深化改革的新阶段,我国审计机关应当站在国家治理体系和治理能力现代化的高度,重视开展涉外重大事项的审计活动。在外交、贸易等涉外活动中,很多方面都攸关国家利益,迫切需要审计机关予以关注。如中非发展基金的投资效果,金砖国家开发银行的设立和运行,东盟和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)谈判进度等,都对我国的外交布局、经济社会运行等产生一定影响。此外,美国正在开展以跨太平洋伙伴关系协议谈判、跨大西洋贸易伙伴谈判为代表的全球新一轮贸易谈判,凭借其自身的规则优势开启国际贸易体系新的主导权之争。一旦建成全面的自贸区,将重塑国际贸易和投资的新标准与新规则,冲击中国的出口贸易和对外投资,削弱中国等新兴经济体的国际影响力和话语权。

正如美国审计署就中美贸易、中国世易规则遵守等频繁发布审计报告类似,可以预想,美国审计署未来还会在新规则背景下关注中国相关问题。面对瞬息万变和快速发展的进程,中国需要认真考虑和制定应对策略。这一过程中,我国审计机关如何开展跟踪审计,如何评估相关部门参与全球贸易规则和标准的制定,所提审计建议怎样才能有利于贸易、外交等的健康发展,是必须解决的重大现实课题。

参考文献:

刘家义:《中国特色社会主义审计理论研究》,中国时代经济出版社,2013年。

美国审计署网站:http//www.gao.gov

                     作者:审计署审计科研所  崔振龙

                                             刘西友

美国审计署涉华审计的特征及启示

美国审计署从本国国家利益出发,很早就开展中国相关事项的审计。1946年,美国审计署就围绕美国国务院与当时的国民政府签订的租借法案,对美国国务院开展过审计,分析了租借法案相关条款的修订情况,评估了租金足额回收的可能性。从美国审计署近年来发布的审计报告看,美国审计署比较重视中国相关事项的审计,其动机和做法值得我们高度关注。美国审计署在重大政治、经济、社会和国家安全等方面,评价对华政策的有效性,开展前瞻性政策分析,并提出立法建议,这势必对我国产生影响,也需要密切关注其动态。从其审计总体思路给我们的启示来看,捍卫国家利益,维护国家安全,以促进经济发展为抓手,拓展审计监督范围,是我国审计机关在国家治理体系和治理能力现代化推进过程中发挥作用的关键。

一、紧紧围绕国家重大战略和政策的执行开展审计,涉及领域广泛

美国审计署历年发布的审计报告,涵盖的领域较为广泛,包括对华军售禁令、国际关系、中美贸易、文化科技等方面,既有经济政治文化,也涉及内政外交国防。

1998年,美国审计署发布一份审计报告,关注了美国和欧盟自1989年起对华军售禁令的执行效果。审计表明,由于需要承担政治后果,欧盟成员国并没有违反对华军售禁令向中国提供相关军品。美国审计署承认,俄罗斯和中东向中国提供了近九成的进口军品,因而对华军售禁令并不能阻止中国的国防现代化。

2011年美国白宫科学技术政策办公室参与了在华盛顿举行的中美创新对话、中美战略和与经济对话。2011年度美国预算案的1340条款规定,禁止白宫科学技术政策办公室使用政府拨款开展与中国的交流合作,美国审计署提出,该办公室的参与两项活动过程中,在经费开支方面明显违反了上述条款。

中国与撒哈拉以南非洲国家的经济交往引起美国重视,由于担心中国的活动可能影响美国在该地区的利益,美国国会要求美国审计署开展调查。为此,美国审计署评估了美国在撒哈拉以南非洲国家的目标和政策,对比分析了中美两国在该地区的贸易、援助、贷款和投资情况。在此基础上,开展了案例研究,在华盛顿特区、安哥拉、加纳、肯尼亚等地,与来自美国政府机构、东道国政府、美国企业、非政府组织的人员,举行了座谈。

可以看出,尽管审计业务涉足的领域多样,但每项业务都紧紧围绕美国重大战略和政策的执行开展审计。以上提到的对华军售禁令,其目的是用尽一切办法阻断中国购买所需武器的渠道,试图阻挡中国增强国防力量的步伐;2011年度美国预算案的1340条款,不仅反映了美国对中国近年来在诸多载人航天等领域所取得的成绩感到担忧和恐惧,也揭示了美国政府对中国航天等科技事业的孤立敌视态度;美国对撒哈拉以南非洲地区的关注,表明美国正在努力强化美非经贸合作,巩固美非政治联系,和中国争夺撒哈拉以南非洲地区。美国审计署关注的,是对华军事禁令的执行效果,是2011年度美国预算案的1340条款的落实情况,是美国与中国在非洲的优劣势比较。

二、突出强调美中贸易中的政策和管理有效性

美国审计署发布的与中国有关的审计报告,较为重视两国贸易中的政策和管理有效性。这主要是因为,过去十多年里,世界和中国都发生了深刻变化,中国经济总量已上升到世界第二位,成为推动世界经济增长的重要引擎之一。美国审计署关注的中美有关问题,多数可以在贸易领域体现出来。

美国审计署以“美中贸易”为主题,10年内先后发布6份审计报告,内容涉及国有企业补贴、贸易壁垒、贸易政策审查机制、纺织品配额等。美国审计署尤其关注中国的贸易合规性,是否履行了加入世贸组织的各项承诺。

美国贸易代表办公室负责制定和协调美国国际贸易、商品和直接投资政策,引导或指导与其他国家就此类事务的谈判。该机构在其职责的主要领域内,提供贸易政策指引和谈判的专家意见。该办公室每年都要向国会报告中国的贸易合规性调查结果。2008年,美国审计署对美国贸易代表办公室20022006年间的相关工作进行了审计。美国审计署认为,该办公室向国会提交的调查报告,以定性分析为主,缺少数据支撑,无法准确了解中国的贸易合规情况。美国审计署把贸易合规相关问题梳理为180个,经审计发现,中国已经纠正了全部问题的四分之一;另有三分之一问题,未有任何解决的迹象。

中国是美国2009年最大的海产品进口国,为了确保海产品安全,美国审计署于2011年对美国食品和药品管理局的职责履行情况开展了审计。美国审计署发现,食品和药物管理局未赴渔场实地评估药物使用情况,也没有实地考察海产品化验所的检测及质量控制水平,因而无法有效阻止有害海产品进入美国市场。美国审计署还关注被审计单位对中国出口加工设备的检查力度。审计发现,过去6年里,食品和药物管理局仅检查了2744件从中国进口的海产品加工设备中的41件,仅占总数的1.5%

三、及时关注影响美国国家利益和国家安全的事项

美国方面认为,美国的国家利益面临诸多安全威胁。比如,环境和食品安全遭到破坏、公共卫生遭受威胁的现象越来越普遍;又如,新技术既可用于建设,也可用于破坏。只要对其国家利益和国家安全存有威胁,美国审计署都有动机投入审计力量予以关注和跟踪。美国审计署的涉华审计,以及在审计基础上所提的咨询意见和立法建议,完全服务于美国的国家利益和国家安全。

近年来美国围绕网络安全发布多份审计报告。尤其在2010年发布的一份报告中,美国审计署提出,源于中国的网络攻击事件将削弱美国国家安全。美国审计署的这一观点,并非建立在客观、完整的审计证据基础上,而是引述了国防部报告、《纽约时报》等的观点。美国审计署还认为,中国强调网络安全或隐私的国家技术标准及政策,强迫私营公司在退出市场和按照特定国家技术标准重新设计产品之间做出选择,这种做法对美国公司不公平。实际上,自斯诺登爆料美国“棱镜”项目事件后,美国审计署关于网络安全的若干观点,已经不攻自破,至少没有关注(或者刻意回避)美国对他国国家网络安全的潜在威胁。

四、重视意识形态输出,审计中持双重标准

长期以来,美国重视非政府组织、现代传播媒体等途径的综合运用,对中国进行意识形态输出。随着中国的改革开放的不断深化,中美文化艺术交流日益广泛,这也为美国对华意识形态输出打开了文化通道。无论是1946年开展的对华租借援助情况审计,还是近年来开展的一些涉华审计,美国审计署都关注了美国意识形态输出的成效。但是,基于上述动机形成的观点,有的未免偏颇,甚至持双重标准。

2010年,美国审计署对美国中心等推广平台运行情况进行了审计。按照美国的宣传,推广平台是为了协调、促进中美教育交流,中美文化交流,美国研究及英语教学的资料及活动。美国审计署提出,中国采取若干限制措施影响美国国务院大力推广美国中心等平台,中国的干涉甚至使一些宣传场所被迫关闭或无法设立。事实上,中国政府主张美国平台的设立,应当以中美双方均可在对方境内自由设立平台为前提。美国政府不给予中国对等的便利条件,才导致出现了美国审计署所提及的问题。但美国审计署不会站在客观的立场上,向美国国会提出公正的审计建议,只是一味强调“在可预见的将来,设立新的推广平台几乎不可能”。

五、创新审计方式方法,形成多元多样的审计证据

审计任务重和审计人员少的矛盾,是各国最高审计机关都长期面临的问题。美国审计署开展涉华审计时,在取证过程中还面临主权、语言等多种制约。由于美国审计署综合运用了多种取证方式方法,因此在一定程度上了缓解了上述矛盾。

在进口海产品安全审计中,查阅食品和药物管理局等监管部门的数据资料,访问官员和其他重要利益相关者,并有意赴中国的渔场实地评估药物使用情况(未去成)。在网络安全相关审计中,美国审计署引述了国防部报告、《纽约时报》等媒体的观点;对比分析中美国各自与撒哈拉以南非洲国家的经济交往时,美国审计署从11个美国机构、美国公司、东道国政府官员及其他方面获得了较为翔实的信息,并选择了3个国家进行了案例研究;美国审计署还要求与中国政府官员在非洲或华盛顿特区进行会谈,但是未能如愿。在一次与中国相关的稀土进口相关审计中,美国审计署与政府、工业界和学术界进行讨论,查阅行业报告与数据,并进行分析、评估与预测,然后征求了国防部的技术性意见。

从美国审计署的做法中可以看出,审计过程中借助监管部门或者主管部门的力量,推动审计工作顺利开展。其中,媒体观点、专题研究、座谈会、利益相关方访谈等形式,都可以作为拓宽审计取证渠道的有效方式方法,这有利于形成多元多样的审计证据。

六、对我国审计机关的启示

第一,加快制定系统的涉外审计战略。在国家治理这个大系统中,国家审计是内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。充分发挥国家审计的“免疫系统”功能,要求审计机关内知国情,外知世界,以融通中外的视野和能力,对危害国家利益和国家安全的各种问题发出风险预警。在国际金融危机冲击下,一些国家间经贸问题政治化倾向加剧,各种形式的保护主义明显上升,国际经贸摩擦显著增多,国际经济金融体系和全球治理的改革都面临一系列风险挑战。面对当前形势,审计机关加快制定系统的涉外审计战略,是涉外审计领域亟待解决的现实课题。通过制定战略,明确目标与职责,确定工作重点和方式,以有效开展相关审计工作。审计机关各专业部门和派出机构应各自的职责范围出发,研究需要关注的事项,并将之纳入各自审计业务之中。

第二,重视对影响国家战略的外部风险进行评估。作为国家利益捍卫者、经济发展安全员、公共资金守护者、权力运行紧箍咒、反腐败利剑和深化改革催化剂,审计机关在维护国家经济安全的基础上,应当立足整个国家的安全开展审计工作,及时评估影响国家战略的各种风险因素。我国设立国家安全委员会后,为审计机关立足国家安全捍卫国家利益,提供了更好的环境和条件。着眼国内外形势的快速发展和国际环境正在发生的深刻变化,审计机关应当主动把握新时期涉外审计的新特点,准确识别各种风险因素,不能仅从中国看世界,评价中美贸易政策和对非洲外交政策执行情况,跟踪金砖国家开发银行运营情况,评估孔子学院的设立效果等,更要立足世界看中国,高度重视外部各种因素对我国国家利益和国家安全的潜在威胁。如大国财政金融政策的调整,科技文化方针的变化,重大战略举措的改变,可能对我国经济社会发展所产生的影响,以及国内相关职能部门所采取应对措施的有效性等。

第三,积极开展涉外重大事项的审计。在全面深化改革的新阶段,我国审计机关应当站在国家治理体系和治理能力现代化的高度,重视开展涉外重大事项的审计活动。在外交、贸易等涉外活动中,很多方面都攸关国家利益,迫切需要审计机关予以关注。如中非发展基金的投资效果,金砖国家开发银行的设立和运行,东盟和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)谈判进度等,都对我国的外交布局、经济社会运行等产生一定影响。此外,美国正在开展以跨太平洋伙伴关系协议谈判、跨大西洋贸易伙伴谈判为代表的全球新一轮贸易谈判,凭借其自身的规则优势开启国际贸易体系新的主导权之争。一旦建成全面的自贸区,将重塑国际贸易和投资的新标准与新规则,冲击中国的出口贸易和对外投资,削弱中国等新兴经济体的国际影响力和话语权。

正如美国审计署就中美贸易、中国世易规则遵守等频繁发布审计报告类似,可以预想,美国审计署未来还会在新规则背景下关注中国相关问题。面对瞬息万变和快速发展的进程,中国需要认真考虑和制定应对策略。这一过程中,我国审计机关如何开展跟踪审计,如何评估相关部门参与全球贸易规则和标准的制定,所提审计建议怎样才能有利于贸易、外交等的健康发展,是必须解决的重大现实课题。

参考文献:

刘家义:《中国特色社会主义审计理论研究》,中国时代经济出版社,2013年。

美国审计署网站:http//www.gao.gov

                     作者:审计署审计科研所  崔振龙

                                             刘西友

美国审计署涉华审计的特征及启示

美国审计署从本国国家利益出发,很早就开展中国相关事项的审计。1946年,美国审计署就围绕美国国务院与当时的国民政府签订的租借法案,对美国国务院开展过审计,分析了租借法案相关条款的修订情况,评估了租金足额回收的可能性。从美国审计署近年来发布的审计报告看,美国审计署比较重视中国相关事项的审计,其动机和做法值得我们高度关注。美国审计署在重大政治、经济、社会和国家安全等方面,评价对华政策的有效性,开展前瞻性政策分析,并提出立法建议,这势必对我国产生影响,也需要密切关注其动态。从其审计总体思路给我们的启示来看,捍卫国家利益,维护国家安全,以促进经济发展为抓手,拓展审计监督范围,是我国审计机关在国家治理体系和治理能力现代化推进过程中发挥作用的关键。

一、紧紧围绕国家重大战略和政策的执行开展审计,涉及领域广泛

美国审计署历年发布的审计报告,涵盖的领域较为广泛,包括对华军售禁令、国际关系、中美贸易、文化科技等方面,既有经济政治文化,也涉及内政外交国防。

1998年,美国审计署发布一份审计报告,关注了美国和欧盟自1989年起对华军售禁令的执行效果。审计表明,由于需要承担政治后果,欧盟成员国并没有违反对华军售禁令向中国提供相关军品。美国审计署承认,俄罗斯和中东向中国提供了近九成的进口军品,因而对华军售禁令并不能阻止中国的国防现代化。

2011年美国白宫科学技术政策办公室参与了在华盛顿举行的中美创新对话、中美战略和与经济对话。2011年度美国预算案的1340条款规定,禁止白宫科学技术政策办公室使用政府拨款开展与中国的交流合作,美国审计署提出,该办公室的参与两项活动过程中,在经费开支方面明显违反了上述条款。

中国与撒哈拉以南非洲国家的经济交往引起美国重视,由于担心中国的活动可能影响美国在该地区的利益,美国国会要求美国审计署开展调查。为此,美国审计署评估了美国在撒哈拉以南非洲国家的目标和政策,对比分析了中美两国在该地区的贸易、援助、贷款和投资情况。在此基础上,开展了案例研究,在华盛顿特区、安哥拉、加纳、肯尼亚等地,与来自美国政府机构、东道国政府、美国企业、非政府组织的人员,举行了座谈。

可以看出,尽管审计业务涉足的领域多样,但每项业务都紧紧围绕美国重大战略和政策的执行开展审计。以上提到的对华军售禁令,其目的是用尽一切办法阻断中国购买所需武器的渠道,试图阻挡中国增强国防力量的步伐;2011年度美国预算案的1340条款,不仅反映了美国对中国近年来在诸多载人航天等领域所取得的成绩感到担忧和恐惧,也揭示了美国政府对中国航天等科技事业的孤立敌视态度;美国对撒哈拉以南非洲地区的关注,表明美国正在努力强化美非经贸合作,巩固美非政治联系,和中国争夺撒哈拉以南非洲地区。美国审计署关注的,是对华军事禁令的执行效果,是2011年度美国预算案的1340条款的落实情况,是美国与中国在非洲的优劣势比较。

二、突出强调美中贸易中的政策和管理有效性

美国审计署发布的与中国有关的审计报告,较为重视两国贸易中的政策和管理有效性。这主要是因为,过去十多年里,世界和中国都发生了深刻变化,中国经济总量已上升到世界第二位,成为推动世界经济增长的重要引擎之一。美国审计署关注的中美有关问题,多数可以在贸易领域体现出来。

美国审计署以“美中贸易”为主题,10年内先后发布6份审计报告,内容涉及国有企业补贴、贸易壁垒、贸易政策审查机制、纺织品配额等。美国审计署尤其关注中国的贸易合规性,是否履行了加入世贸组织的各项承诺。

美国贸易代表办公室负责制定和协调美国国际贸易、商品和直接投资政策,引导或指导与其他国家就此类事务的谈判。该机构在其职责的主要领域内,提供贸易政策指引和谈判的专家意见。该办公室每年都要向国会报告中国的贸易合规性调查结果。2008年,美国审计署对美国贸易代表办公室20022006年间的相关工作进行了审计。美国审计署认为,该办公室向国会提交的调查报告,以定性分析为主,缺少数据支撑,无法准确了解中国的贸易合规情况。美国审计署把贸易合规相关问题梳理为180个,经审计发现,中国已经纠正了全部问题的四分之一;另有三分之一问题,未有任何解决的迹象。

中国是美国2009年最大的海产品进口国,为了确保海产品安全,美国审计署于2011年对美国食品和药品管理局的职责履行情况开展了审计。美国审计署发现,食品和药物管理局未赴渔场实地评估药物使用情况,也没有实地考察海产品化验所的检测及质量控制水平,因而无法有效阻止有害海产品进入美国市场。美国审计署还关注被审计单位对中国出口加工设备的检查力度。审计发现,过去6年里,食品和药物管理局仅检查了2744件从中国进口的海产品加工设备中的41件,仅占总数的1.5%

三、及时关注影响美国国家利益和国家安全的事项

美国方面认为,美国的国家利益面临诸多安全威胁。比如,环境和食品安全遭到破坏、公共卫生遭受威胁的现象越来越普遍;又如,新技术既可用于建设,也可用于破坏。只要对其国家利益和国家安全存有威胁,美国审计署都有动机投入审计力量予以关注和跟踪。美国审计署的涉华审计,以及在审计基础上所提的咨询意见和立法建议,完全服务于美国的国家利益和国家安全。

近年来美国围绕网络安全发布多份审计报告。尤其在2010年发布的一份报告中,美国审计署提出,源于中国的网络攻击事件将削弱美国国家安全。美国审计署的这一观点,并非建立在客观、完整的审计证据基础上,而是引述了国防部报告、《纽约时报》等的观点。美国审计署还认为,中国强调网络安全或隐私的国家技术标准及政策,强迫私营公司在退出市场和按照特定国家技术标准重新设计产品之间做出选择,这种做法对美国公司不公平。实际上,自斯诺登爆料美国“棱镜”项目事件后,美国审计署关于网络安全的若干观点,已经不攻自破,至少没有关注(或者刻意回避)美国对他国国家网络安全的潜在威胁。

四、重视意识形态输出,审计中持双重标准

长期以来,美国重视非政府组织、现代传播媒体等途径的综合运用,对中国进行意识形态输出。随着中国的改革开放的不断深化,中美文化艺术交流日益广泛,这也为美国对华意识形态输出打开了文化通道。无论是1946年开展的对华租借援助情况审计,还是近年来开展的一些涉华审计,美国审计署都关注了美国意识形态输出的成效。但是,基于上述动机形成的观点,有的未免偏颇,甚至持双重标准。

2010年,美国审计署对美国中心等推广平台运行情况进行了审计。按照美国的宣传,推广平台是为了协调、促进中美教育交流,中美文化交流,美国研究及英语教学的资料及活动。美国审计署提出,中国采取若干限制措施影响美国国务院大力推广美国中心等平台,中国的干涉甚至使一些宣传场所被迫关闭或无法设立。事实上,中国政府主张美国平台的设立,应当以中美双方均可在对方境内自由设立平台为前提。美国政府不给予中国对等的便利条件,才导致出现了美国审计署所提及的问题。但美国审计署不会站在客观的立场上,向美国国会提出公正的审计建议,只是一味强调“在可预见的将来,设立新的推广平台几乎不可能”。

五、创新审计方式方法,形成多元多样的审计证据

审计任务重和审计人员少的矛盾,是各国最高审计机关都长期面临的问题。美国审计署开展涉华审计时,在取证过程中还面临主权、语言等多种制约。由于美国审计署综合运用了多种取证方式方法,因此在一定程度上了缓解了上述矛盾。

在进口海产品安全审计中,查阅食品和药物管理局等监管部门的数据资料,访问官员和其他重要利益相关者,并有意赴中国的渔场实地评估药物使用情况(未去成)。在网络安全相关审计中,美国审计署引述了国防部报告、《纽约时报》等媒体的观点;对比分析中美国各自与撒哈拉以南非洲国家的经济交往时,美国审计署从11个美国机构、美国公司、东道国政府官员及其他方面获得了较为翔实的信息,并选择了3个国家进行了案例研究;美国审计署还要求与中国政府官员在非洲或华盛顿特区进行会谈,但是未能如愿。在一次与中国相关的稀土进口相关审计中,美国审计署与政府、工业界和学术界进行讨论,查阅行业报告与数据,并进行分析、评估与预测,然后征求了国防部的技术性意见。

从美国审计署的做法中可以看出,审计过程中借助监管部门或者主管部门的力量,推动审计工作顺利开展。其中,媒体观点、专题研究、座谈会、利益相关方访谈等形式,都可以作为拓宽审计取证渠道的有效方式方法,这有利于形成多元多样的审计证据。

六、对我国审计机关的启示

第一,加快制定系统的涉外审计战略。在国家治理这个大系统中,国家审计是内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。充分发挥国家审计的“免疫系统”功能,要求审计机关内知国情,外知世界,以融通中外的视野和能力,对危害国家利益和国家安全的各种问题发出风险预警。在国际金融危机冲击下,一些国家间经贸问题政治化倾向加剧,各种形式的保护主义明显上升,国际经贸摩擦显著增多,国际经济金融体系和全球治理的改革都面临一系列风险挑战。面对当前形势,审计机关加快制定系统的涉外审计战略,是涉外审计领域亟待解决的现实课题。通过制定战略,明确目标与职责,确定工作重点和方式,以有效开展相关审计工作。审计机关各专业部门和派出机构应各自的职责范围出发,研究需要关注的事项,并将之纳入各自审计业务之中。

第二,重视对影响国家战略的外部风险进行评估。作为国家利益捍卫者、经济发展安全员、公共资金守护者、权力运行紧箍咒、反腐败利剑和深化改革催化剂,审计机关在维护国家经济安全的基础上,应当立足整个国家的安全开展审计工作,及时评估影响国家战略的各种风险因素。我国设立国家安全委员会后,为审计机关立足国家安全捍卫国家利益,提供了更好的环境和条件。着眼国内外形势的快速发展和国际环境正在发生的深刻变化,审计机关应当主动把握新时期涉外审计的新特点,准确识别各种风险因素,不能仅从中国看世界,评价中美贸易政策和对非洲外交政策执行情况,跟踪金砖国家开发银行运营情况,评估孔子学院的设立效果等,更要立足世界看中国,高度重视外部各种因素对我国国家利益和国家安全的潜在威胁。如大国财政金融政策的调整,科技文化方针的变化,重大战略举措的改变,可能对我国经济社会发展所产生的影响,以及国内相关职能部门所采取应对措施的有效性等。

第三,积极开展涉外重大事项的审计。在全面深化改革的新阶段,我国审计机关应当站在国家治理体系和治理能力现代化的高度,重视开展涉外重大事项的审计活动。在外交、贸易等涉外活动中,很多方面都攸关国家利益,迫切需要审计机关予以关注。如中非发展基金的投资效果,金砖国家开发银行的设立和运行,东盟和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)谈判进度等,都对我国的外交布局、经济社会运行等产生一定影响。此外,美国正在开展以跨太平洋伙伴关系协议谈判、跨大西洋贸易伙伴谈判为代表的全球新一轮贸易谈判,凭借其自身的规则优势开启国际贸易体系新的主导权之争。一旦建成全面的自贸区,将重塑国际贸易和投资的新标准与新规则,冲击中国的出口贸易和对外投资,削弱中国等新兴经济体的国际影响力和话语权。

正如美国审计署就中美贸易、中国世易规则遵守等频繁发布审计报告类似,可以预想,美国审计署未来还会在新规则背景下关注中国相关问题。面对瞬息万变和快速发展的进程,中国需要认真考虑和制定应对策略。这一过程中,我国审计机关如何开展跟踪审计,如何评估相关部门参与全球贸易规则和标准的制定,所提审计建议怎样才能有利于贸易、外交等的健康发展,是必须解决的重大现实课题。

参考文献:

刘家义:《中国特色社会主义审计理论研究》,中国时代经济出版社,2013年。

美国审计署网站:http//www.gao.gov

                     作者:审计署审计科研所  崔振龙

                                             刘西友







黑龙江省内部审计协会版权所有  地 址:哈尔滨市南岗区东大直街108号  联系电话:0451-85935103 0451-85935058  邮编:150007
慧典科技设计制作 黑ICP备06008857号 您是第720969位访客