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美国审计署持续关注航空安全
发表日期:2014-05-21


美国审计署持续关注航空安全

航空安全是国家安全和国民安全的重要方面。美国审计署在维护国家安全、保障公众权益的过程中,比较注重开展对航空安全的审计。近年来,美国审计署围绕美国联邦航空局的职责履行,在冬季飞行安全管理、机场跑道和停机坪安全管理、安全管理体系建设、飞行员培训等具体领域,进行了一系列富有成效的审计探索。通过发现危及航空安全的问题隐患,提出健全航空安全体制机制的审计建议,为保障美国的航空安全作出了贡献。

一、2010年冬季飞行安全审计

飞机外部结冰,特别是机翼表面结冰,严重影响飞行安全。即使冰霜或者小雪引起了轻微污染,也极有可能损害机翼表面。依照国际上的通行做法,禁止有霜、雪或冰的飞机起飞。但是,近年来几乎每年都会发生因飞机外部结冰引致的飞机失事。19941031日,美国之鹰航空公司的一架飞机因机体结冰坠毁,机上68名乘客遇难。随后,美国联邦航空局(FAA)开始研究飞机结冰的各种危害。尽管许多航空公司在飞机起飞前,均会采取除冰措施,但由于等待批准起飞时间过长、机翼结冰位置不易发现等种种原因,客机在冬季飞行仍存安全隐患。美国联邦航空局高度重视冬季结冰可能引致的飞行安全风险,但是相关航空安全隐患并没有因此而彻底消除。

美国审计署主要关注了以下方面:一是结冰与发生飞行事故之间的相关性,二是美国联邦航空局对结冰隐患的监管和排查力度,三是在冬季气候条件下,美国联邦航空局等部门提高飞行安全的其他举措,四是在冬季仍然影响航空安全的各种因素。

美国审计署发现,1998年至2009年,大型商用飞机共发生6起与结冰有关的非致命意外事故。这表明,结冰对飞行安全的威胁仍在持续;美国联邦航空局尽管出台了规定,要求通勤航空的飞行员采取措施,以应对飞机机翼结冰,但自1997年以来,美国联邦航空局一直没有更新相关规定。这容易造成飞行员无法意识到机翼结冰,因而无法及时启动防冰相关设备。

美国审计署建议,美国联邦航空局应当努力应对挑战。具体来说,应当制定专门规划,明确任务目标,及时更新指导性规定,采取必要的结冰监测措施,以确保乘客安全,提高冬季天气条件下的航空安全。

二、2011年飞机复合材料安全性审计

近年来,随着复合材料及其加工技术、检测维修技术的迅猛发展,复合材料在军民用飞行器上的用量正大幅提高。同时,用复合材料建造的飞机,也有可能遇到独特、复杂的问题,例如,由于波音787的机身采用碳纤维制造,这与传统飞机很很大不同,所以该机型的维修也需要特别处理。

美国审计署发现,用复合材料建造的飞机在以下四个领域存在风险:有关飞机复合结构活动状态的信息不充分;复合材料的独特性牵涉到一系列技术难题;维修标准不统一;相关人员培训和维修中心不能满足需要。

美国审计署认为,随着用复合材料建造的飞机不断正式进入服务,美国联邦航空局应当加强培训力度,多培养懂得处理复合材料的人员,并推动建立更多面向波音787等机型的维修中心。

三、2011年机场跑道和停机坪安全管理审计

美国的航空事故相对来说很少,但最近频发的事故加大了人们对机场跑道和停机坪安全问题的关注。跑道和停机坪安全是一个重大的航空安全问题,涉及预防跑道入侵和飞机冲出跑道的具体措施。美国联邦航空局把监管重点放在活动区(跑道和滑行道)上,因为在那儿发生事故的几率比其他地方更大。美国国家运输安全委员会(NTSB)等部门,要求美国联邦航空局进一步改进跑道和停机坪的安全管理。美国审计署于2011年在上述领域进行了一次绩效审计,主要审查2007年以来的跑道和停机坪安全管理情况。审计过程重点围绕以下几个问题展开:美国联邦航空局采取了哪些提高跑道和停机坪安全管理的具体措施?跑道和停机坪安全事件呈现什么趋势,影响因素有哪些?美国联邦航空局还可以进一步采取什么措施加强上述领域的安全管理?

美国审计署查阅了以下资料:以往年度的相关审计报告;美国联邦航空局、国家运输安全委员会、国际民航组织等机构的相关文件和报告;美国联邦航空局的指令、布告、法规等。审计人员区分了美国联邦航空局、国家运输安全委员会、职业安全与健康管理局、国家航空航天局、机场和航空公司在跑道和停机坪安全管理中的职责定位。除了采访美国联邦航空局、国家运输安全委员会等部门的相关官员,审计人员还联系了航空公司飞行员协会、航空运输协会、飞行安全基金会和国家空中交通管制协会的航空专家,向他们咨询了跑道和停机坪安全方面的专业技术问题。

美国审计署主要发现了如下问题:一是安全威胁事件持续增加。有塔台的机场发生跑道入侵事件的事故率呈上升趋势。2004年,跑道入侵事件的发生率为8/百万次塔台运行,而2010年的发生率为18/百万次塔台运行。从2008年第二季度到2011年第二季度,空中运行错误事件发生率几乎增加了一倍。二是美国联邦航空局收集、分析各类事故相关信息的流程不规范,用于风险分析的航空安全信息系统不完善,因而无法有效评估跑道和停机坪安全事件的趋势及影响因素。为此,美国审计署建议,美国联邦航空局应当进一步拓展监管领域,保证风险评估的数据是完整而有意义的,并向决策者提供这些数据。

四、2012年安全管理体系建设审计

为了进一步确保航空安全,美国联邦航空局比较倚重数据驱动、基于风险的安全管理体系。

美国审计署发现了如下问题:第一,美国联邦航空局各组成部门安全管理体系建设的进度不一。20124月,美国联邦航空局完成了安全管理体系建设的实施计划,并给出了跨机构实施路线图。空中交通组织已完成了安全管理体系的实施,但其他部门则处于初期阶段。美国联邦航空局认为,全面实施安全管理体系是一个渐进过程,没有具体的完成日期。在美国联邦航空局内部全面实施安全管理体系,可能还需要数年时间。第二,数据共享和质量问题亟待解决,机场对安全数据共享的担忧和消极态度,限制了机场和美国联邦航空局对安全数据及其趋势的分析。第三,人员培训也面临挑战。安全管理体系的实施需要相关工作人员具备新技能,美国联邦航空局没有正式评估过他们能够达到的技术水平,也就无法找出差距,如何填补差距更无从知道。第四,美国联邦航空局不同业务部门的标准化工作仍举步维艰。美国联邦航空局和利益相关方认为,每个业务部门使用的隐患相关条款和定义都不同,数据系统也各有不同。

美国审计署建议,美国联邦航空局应当开发新系统,用于跟踪安全管理体系的实施,评估安全管理体系建设相关人员的能力和绩效;促进扩大安全信息共享的范围,及时交流安全管理的好做法好经验,最大限度地提高安全数据挖掘效率。

五、2012年飞行员首次飞行培训审计

近年来,美国的区域性航空公司已经经历了6次事故,其中有4次与飞行员的表现直接有关。随着公众和媒体对航空安全的关注不断升级,飞行员接受教育和培训的现状成为重要议题。按规定,飞行员一经录用,所有美国商业航空公司都必须为他们的飞行员组织高级培训。美国联邦航空管理局负责确保飞行员接受必要的培训,并进行适当的认证测试,致力于通过教育和培训促进航空社区的安全文化变革。

美国审计署发现,在飞行员的首次飞行培训中,培训机构注重培养飞行员的操作能力和独立完成任务的能力,但不重视提高飞行员的决策能力;区域航空公司有时需要在更高海拔和更复杂气象条件下开展运营活动,飞行员也需要操控更多的自动化设备,但培训过程中很少配备飞行模拟训练设备等现代化装备;没有重点训练飞行员的风险意识和突发事件处置能力。美国审计署还发现,尽管美国联邦航空局行使对培训机构和考官的监管职责,但联邦航空局相关的制度还不完善,无法对培训的合规性和效益性进行评价。

美国审计署由此建议,美国联邦航空局应当改进现有的数据系统,加强对飞行员首次飞行培训工作的监管力度,尤其重视探索对飞行教官的考核和监督。

六、2014年《美国联邦航空局现代化及改革法案》审计

20122月,美国国会通过了《美国联邦航空局现代化及改革法案》,指示美国联邦航空局起草一个综合规划方案,在保证安全的前提下,加速美国下一代空中运输系统的建设步伐。与目前采用的空中运输系统相比,下一代空中运输系统将提高空中交通效率,减少41%的航班延误,而且可以减少燃油消耗。目前,对美国联邦航空局来说,下一代空中运输系统建设享有最高优先级,其主要目的是将现有以无线电(20世纪40年代发展的)为基础的通信系统,改为以卫星为基础的通信系统。此外,还要求在其控制空域内飞行的飞机上,安装自动监视—广播发射机,以取代现有的雷达发射机。美国旨在2025年实现下一代空中运输系统服务。

美国审计署发现,尽管美国联邦航空局应当遵循法案要求,加大对行业评估和认证的监督管理,但是,该局尚未完善业绩评价指标体系,因而无法跟踪工作成效和进度;当前,美国国内无人机系统整合进入全国空管系统的工作进展缓慢,美国联邦航空局的职责扩展了很多,但未来成群的无人机在空中穿梭的情景给美国联邦航空局带来了更复杂的安全挑战。

七、对我国审计机关的启示

美国审计署在民航安全方面的审计实践,对我国审计机关具有以下启示:

一是推动完善航空安全法律体系。在审计发现问题的基础上,审计机关应当从体制机制层面,建议相关部门起草综合规划方案,并形成相关法律法规形式,提高其权威性,推动加速我国下一代空中运输系统的建设进度。审计机关还需要跟踪检查相关法律法规的起草、发布和落实情况。

三是推动加强民航安全基础数据的收集、整理和共享。全面强化航空安全领域的基础数据建设,就是要把最前沿的技术、最好的装备、最佳的组合用在航空最需要的地方,通过数据分析,快速共享,优化对重要领域、关键环节的预警模式,进一步提高航空安全问题的查获率和处置率,坚决消除各类安全隐患。在上述过程中,审计机关应该推动建立科学有效的基础数据收集利用绩效评价和监管体系,明确相关程序标准,改变责任不清晰、权责不对称等问题。

三是推动被审计对象加强队伍建设。航空安全是一项系统工程,民航监管部门工作人员的能力,机场和航空公司在跑道和停机坪区域管理人员的素质,飞行员经培训后达到的驾机水平,甚至对飞行员进行培训的教官的风险观念和教学手段,都是影响民航安全的重要因素。但上述环节均与人这一因素有关。从被审计对象的队伍建设入手开展审计,审计机关就抓住了解决问题的关键;这样也比较容易形成全方位、多层次的审计成果。(摘自审计署审计科研所《国外审计动态》第10  2014320日)







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