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美国审计署《2014年至2019年战略规划》的目标框架及重点关注的中国事项
发表日期:2014-05-21


        美国审计署《2014年至2019年战略规划》

     的目标框架及重点关注的中国事项

多年来,美国审计署从本国国家利益出发,注重开展中国相关事项的审计。未来5年,美国审计署对中国兴趣不减。从美国审计署《2014年至2019年战略规划》中,能够看到未来几年美国审计署都关心哪些中国相关问题。美国审计署怎样看待美国的国内外环境,怎样评价中国在其间的角色,值得我国相关部门尤其是审计机关重视。

一、美国审计署《2014年至2019年战略规划》的编制依据

美国审计长在美国审计署《2014年至2019年战略规划》的前言和战略规划的第一部分,着重强调了战略规划编制的8个依据。

(一)美国国家安全面临挑战,机遇与危机并存。

自从美国审计署编制《2010年至2015年战略规划》至今,美国的国内外环境发生了巨大变化。美国面临机遇,同时也并存危机。继从伊拉克、阿富汗先后完成撤军以后,美国的军事资源和重心开始向亚洲和非洲转移;中东地区仍然不稳定;欧盟成员国脆弱的经济条件和高失业率,增加了欧盟发展的不确定性;有关增长预测显示,发达经济体的经济增速继续落伍于发展中国家。

(二)全球依存水平提高,各国间政策协调难度增大。

为了应对全球金融危机,一些主要发达经济体启动了大规模资产购买计划、量化宽松货币政策等非常规货币政策。各国央行的上述政策有利于在短期内刺激经济恢复,但在长期存在潜在风险和成本。如何在保持全球经济稳定的同时退出非常规货币政策,是一个重大的管理挑战。各国恢复经济增长的政策走向和金融监管体系的改革进度,影响市场开放程度和国际化趋势,也影响各国政策在促进全球金融稳定上的协调程度。未来几年,美国联邦预算预计能够发挥更大作用,美国和世界经济的增速都将增加。但是,经济复苏的基础仍然脆弱,就业复苏步伐有所放缓,长期的财政挑战依然存在。

(三)财政长期不可持续,债务负担沉重。

美国面临与许多其他发达经济体相似的挑战:全力以赴确保公共债务的可持续性。美国国会预算办公室和美国审计署联合进行的估算表明,人口老龄化加快和医疗保健费用飙升,引致财政支出压力日益增加,将导致预算赤字长期恶化。截至2013财年,由于税收增加和政府开支减少,美国联邦政府的财政赤字减至6800亿美元,为过去5个财年中首次低于1万亿美元,但是,当年财政赤字占国内生产总值的比例,依旧超过3%的国际警戒线;公众持有的联邦债务高达12万亿美元,占美国国内生产总值的72%,为1950年以来的最高水平。长期来看,房利美和房地美使美国财政面临风险,养老金缺口也存在很严重的潜在财政风险。如果利率上升,美国财政部就不得不要求债务展期,或者在全球范围内以更高成本举借大量新债,而高额费用开支势必对联邦的项目和活动形成制约。

(四)人口老龄化进程加快,家庭结构发生变化。

下个十年,美国的人口特征将对美国财政预算和经济发展产生更加显著的影响。婴儿潮时期出生的人群正在加快退出劳动力市场,2008年平均每天有7500人满65周岁,到2025年平均每天则有11 600人满65周岁。这一群体成为健康消费领域的重要驱动因素。家庭结构方面,2007年至2009年的金融危机以后,美国的人口出生率下降,结婚率也放缓,年轻成年的失业率增加,更多年轻人选择与父母住在一起。

(五)新能源开采技术开始应用,全球能源格局发生改变。

创新不仅影响美国的竞争力,也影响其他国家的综合实力。随着经济复苏,全球范围内的竞争更加激烈。随着页岩气开采等技术的影响,新型能源供应正在取得快速发展,全球能源供应格局和石油输出国组织的地位都将发生改变。美国对石油的依赖有可能下降,甚至未来将从能源进口国转变为能源输出国。从国际贸易平衡考虑,这对美国当然是利好消息,但是,新能源生产对人类健康、气候和环境的影响问题,监管问题,其他国家如何移植美国新能源生产技术问题,都面临很多不确定性。

(六)科技创新日新月异,生产效率不断提高。

科技革命是把“双刃剑”。一方面促进了生活质量的提高,加快了经济发展进程,另一方面,如果运用不当,将对健康和安全造成严重影响。科技革命的三大趋势是:纳米技术在制造业中广泛应用;增材制造技术和流程日益成熟;生物科学与技术体系逐渐完善。有关统计显示,到2015年,纳米技术相关产品在全球市场的估值将达到1万亿美元。这一技术,甚至可以与推动现代社会形成的两次工业革命技术相提并论。包括“3D打印”技术在内的增材制造技术,可能极大改变全球供应链和物流格局,因为数字化的设计可以被发送至全球任何一个角落,并在当地生产和加工出来。

(七)网络媒体加速数据整合,信息安全受到威胁。

在社交媒体的直接推动下,互联网缩减了信息传递的层级,削弱了组织和部门中的“中间人”作用,从根本上改变了全球范围内人们创造、协作和沟通的方式方法。网络媒体成长为大型专业新闻机构这一事实,逼迫传统组织花费大量精力与网络组织和网络社会展开竞争,以争夺话语权。一些媒体公司正在转型成为数据分析公司,向企业和消费者销售信息和情报。由于数据传播的速度加快,信息量成倍增长,有关组织正面临如何管理、利用大数据的问题。有的组织还把数据迁移到云端,寻求更大的灵活性,更高的生产率和更多的成本节约。但是,数据的加速整合和相互依赖,增加了网络犯罪的频率,黑客盗窃身份信息的案件时有发生。

(八)政府治理面临转型,地方政府事权增加。

美国最近的民意调查显示,虽然公众对联邦政府的信心正处于历史低点,但对州和政府的信任度相对较高。然而,州和地方政府正面临财政资金短缺困难;长期内,由于健康相关支出增加,州和地方政府也将面临长期的财政挑战。救灾援助,医疗保险支出等主要的公共职责和事权,已以一定比例在联邦、州和地方政府之间进行了划分。联邦政府还继续转移一部分事权给州和地方政府,以及私人部门和非营利部门。这些趋势对评估政府职责、减少推诿,造成了挑战。

二、美国审计署《2014年至2019年战略规划》的目标框架

在周密考虑上述影响美国发展进程、国际地位及联邦政府有效运转的因素基础上,美国审计署在制定的《2014年至2019年战略规划》中,全面、系统列示了总体战略目标和具体目标。

(一)协助国会解决当前对美国人民福祉和金融安全构成潜在和现实威胁的各种挑战。

——满足老龄化和多元化人口的健康需要;

——倡导终身学习,提升美国竞争力;

——保护工人、家庭和儿童权益;

——维护金融稳定,保障老年人资产安全;

——建立公平、有效的司法系统;

——支持住房金融,促进社区发展;

——稳定金融体系,加强消费者保护;

——有效管理自然资源与环境事务;

——确保国家基础设施安全、有效。

(二)协助国会应对不断变化的安全威胁和全球相互依存所形成的挑战。

——保护国土安全,以免受到恐怖组织和自然灾害的侵害;

——有效地利用各种资源,提高军事能力,做好战斗准备;

——保护美国外交权益和经济利益。

(三)协助联邦政府变革职能定位,有效应对各种挑战。

——分析联邦政府面临的财政形势,加强财政长期预测,提高应对财政缺口的能力;

——识别欺诈、浪费和滥用,强化问责,改进政府内部控制水平;

——支持国会开展对重大项目和风险的监管;

——建立和更新政府审计准则和内部控制规范。

(四)向国会提供及时、有效的服务,推动美国审计署自身成为联邦机构中的标杆,最大限度地实现其价值。

——提高审计工作的绩效水平,向美国国会和社会公众提交优质产品,提供高效服务;

——完善招聘、雇用、培训、奖励和留用计划,增加审计工作团队构成的广泛性,提升审计工作环境的包容性;

——扩展网络、合作和伙伴关系,提升职业水准,提高反应速度;

——对人力、信息、财政、技术和物质资源进行负责任的管理。

三、美国审计署《2014年至2019年战略规划》中关注的中国事项

(一)全球经济往来依存度增加与中国等发展中国家的崛起。

新兴经济体继续壮大。根据美国审计署提供的数据,2012年,中国、巴西和印度的国内生产总值之和,稍大于美国、英国和加拿大3个主要工业大国的国内生产总值的总和。

据美国审计署援引美国普查局的数据,到2025年,60%的世界人口将生活在亚洲,中国和印度又占到其中的35%。根据人口和经济发展之间关系的经验证据,2013年至2018年,包括中国在内的金砖五国,其每年的人均GDP大约为1.4万美元;同一时期,美国、欧盟和日本大约为4.5万美元。在美国审计署看来,一些发展中国家面临经济放缓的局面,且没有承诺将进行改革,以迅速脱颖而出成为发达经济体;发展中国家的金融市场,作为资本配置的配置手段,仍然落后于发达国家。

发展中国家对全球经济治理的影响日益显著。例如,金砖五国有意于2013年成立开发银行,创建一个有利于发展中国家的新布雷顿森林体系,专注于新兴市场国家的基础设施,并着手建立货币稳定机制。从局部问题到全球性问题,从国际恐怖主义到气候变化,从食品和能源安全到国际经济和金融环境,他们在多个领域开展了多年的合作。此外,世界贸易组织的新领导人由巴西人担任,这是来自拉美的人士首次担任这一角色。这种情况下,美国和其他发达国家应当作出调整,以适应更多的国家和地区在在全球决策和经济治理中发挥作用。

发展中国家之间的贸易量显著增加。2011年,发展中国家之间的进口额超过其进口总额的50%。尽管区域贸易一体化加快,亚洲新兴经济体继续严重依赖出口。发展中国家一般采取出口导向的经济发展模式,这使得他们积累了巨额外汇;由于美元在国际货币体系中的特殊地位,中国成为美国国债的最大外国持有者,而美国经常项目持续逆差。由于发展中国家的外汇储备增多,这些国家普遍设立了主权财富基金。在40多个主权财富基金中,资产规模在1000亿美元至6270亿美元之间的有10个。

(二)美国国家安全与中国军事现代化。

论及美国国家安全面临的核威胁和生物武器威胁时,美国审计署提到,为了防范核扩散,消除核恐怖主义,一方面,应当保持对俄罗斯、中国等现有核大国的战略核威慑,另一方面,也应当努力扭转朝鲜和伊朗的核野心。

在亚洲,经济和军事形势处于不断变化中。美国审计署认为,这尤其体现在中国方面。随着亚洲国家变得更加繁荣,各国也在提升其军事能力。美国审计署援引美国国防部2013年年度报告指出,中国持续几十年的高速经济增长,足以支持中国的军事现代化,并维护其海外权益。美国国防部还认为,由于透明度不高,很难估计中国的实际军费开支,其实际军费预算可能比美国国防部的估计高出数百亿美元。美国国务院2012年的研究发现,中国的军费开支位列世界第二,印度和韩国分别位居第九和第十。

美国审计署提出,处理好中美两国军队的关系,将具有全球影响。美国旨在引导中国进入一个以规则为基础的全球贸易体系,以扩大美国的出口,鼓励投资者进军中国。中国是美国重要的贸易伙伴,这是在强调两个经济体之间的相互依赖性。然而,根据美国国防部的2013年年度报告,中国正在谋求发展非对称军事功能,开发网络武器、反卫星武器、舰对舰导弹和陆基导弹等,增强反介入和区域防御能力,限制美军在某些领域或地区的自由。美国审计署认为,这些军事功能可能削减美国的军事优势,增加美国履行与日本、韩国等国条约义务的难度。因此,在美国审计署看来,中国既是合作伙伴,又是竞争者,中美两军的竞争不是对立阵营之间的严格对立,而是基于经济、外交和军事利益的综合较量。因此,美国审计署认为,需要以美国政府为主导,融合经济、外交和军事因素,统筹规划美国在亚洲的外交政策。

(三)美国的外交政策与中国在非洲影响力的增加。

美国审计署认为,在减少贫困、提高全球粮食安全、应对气候变化、稳定全球经济方面,美国外交机构面临动荡的安全、政治和经济环境。比如,中国等国家正对撒哈拉以南非洲地区等地,施加越来越重要的作用。又如,尽管美国出口已经增加,但没有改变美国贸易赤字的增长趋势。

(四)美国人口老龄化与中国人口的老龄化进程。

美国审计署认为,人口老龄化是一个全球现象,在这方面,美国并不孤单。美国的人口老龄化也影响到许多其他各国。无论是发达国家,还是中国、韩国等新兴国家,由于出生率快速下降和预期寿命增加,人口的平均年龄持续增加。

(摘自审计署审计科研所《国外审计动态》第17  201449日)







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