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加拿大国有企业审计的主要做法
发表日期:2014-05-21


加拿大国有企业审计的主要做法

在英联邦国家中,加拿大的国有企业较具特色。加拿大民众认为,国有企业要像女皇在英国政治体制中的地位一样,免受政治因素尤其是政府换届的影响。截至2012年底,加拿大联邦政府持有的国有企业共有47家,雇员人数超过8.8万人,资产共4000亿加元。依照加拿大有关法律法规,加拿大审计署对国有企业制度和行为的合理性独立发表审计意见。

一、加拿大国有企业的历史沿革

加拿大国有企业是加拿大联邦政府或者省级政府全资拥有的、按公司体制运营的企业。这些企业中,包括加拿大广播公司、加拿大铁路公司、加拿大邮政公司和加拿大银行等。

(一)联邦政府持有的国有企业。

早在1867加拿大独立之前,当时的殖民统治者就建有少量国有企业。其中,加拿大工程局是加拿大最早的国有企业,组建于1841年,负责全国的运河系统建设。

20世纪,加拿大组建的国有企业主要集中在交通运输领域,其中包括加拿大国家铁路公司和加拿大航空公司(两公司目前已经实行全面私有化),以及圣劳伦斯通海航道管理局(现为圣劳伦斯通海航道管理公司)。1919年,为了保障加拿大铁路运输动脉的畅通,加拿大联邦政府购买了处于破产边缘的3家私营铁路公司,在此基础上成立了加拿大铁路公司。1937年,又成立了加拿大航空公司。

第二次世界大战期间,加拿大政府新成立了30多家国有企业,其经营范围向舰船制造、国防研究等军工领域拓展。第二次世界大战后,上述军工相关的企业大都关闭,仅保留了少数几家。之后的几十年,是加拿大国有企业迅速发展的时期。加拿大联邦政府在金融、住房、农业发展、交通、能源、贸易、资源开发、通讯、文化与娱乐、教育、卫生等领域,建立了一百多家国有企业。这一时期,加拿大国有企业开始涉足金融领域。比如,加拿大农场信用公司为中小型农场提供贷款等金融服务;加拿大商业发展银行专门致力于为中小企业提供金融、投资和咨询方面服务;加拿大出口发展公司主要为加拿大的出口商和投资商提供贸易融资和风险管理,服务项目涉及保险、融资、保函、经济与政治研究、网上服务、小企业服务和未来出口能力评估等。此外,加拿大联邦政府拥有经营煤矿的布雷顿角发展公司,以及主要负责原油探测、开采,销售原油、天然气及液化天然气,原油炼制和销售其石油产品的加拿大石油公司。

近年来,为了适应新形势,加拿大相应新成立了一些国有企业。例如,作为对2001年美国遭受“911”恐怖袭击的直接回应,加拿大于2002年组建了加拿大航空运输安全局,主要为乘客提供机场安检服务。

(二)省级政府持有的国有企业。

加拿大省级政府持有的国有企业分布更加广泛。魁北克水电公司主要负责电力生产、输送以及分配,马尼托巴奖券公司属于博彩业,安大略省酒类管制局则以酒类销售为主业。一些省份还拥有电话公司(如萨斯彻克温省电话公司)或者采矿业等制造业(如萨斯喀彻温钾肥公司,现已经实现私有化;新斯科舍省悉尼钢铁公司,现已破产)。不列颠哥伦比亚省、萨斯喀彻温省、马尼托巴省和魁北克省的国有企业销售汽车保险。阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省和安大略省的铁路运营仍由国有企业主导。

萨斯喀彻温省和魁北克省的国有企业经营业绩良好。1944年,平民合作联盟在萨斯喀彻温省的议会选举获胜后上台执政,并在此后20年中每4年一次的省级议会选举中均告获胜。这一时期,国有企业被看作是经济多元化的重要实现形式。自20世纪60年代初,魁北克省历届政府非常重视扶持国有企业发展,以保护和创造就业机会。魁北克水电公司就属典型例子,除此之外,该省在钢铁、石油、天然气、林业石棉等行业也组件了国有企业。

二、加拿大国有企业的功能定位

从加拿大国有企业的发展历程看,加拿大国有企业存在的意义,主要是为了向加拿大国民提供必要的公共服务,并保证国家机器的正常运转。加拿大属于市场经济发达国家,经济运行以私营部门为市场活动的主体。但是,在一些公益性大于商业性的领域,私营企业因无法从中获取一定利润而难以生存发展;而在涉及国家利益的行业,私营企业因无法在战略层面满足国家利益需求同样不宜涉足,加拿大国有企业便应运而生。因此,加拿大国有企业的分布,主要集中在私营公司不愿意或者无法涉足的领域。当然,创收也是加拿大国有企业的目标之一。

加拿大国有企业可以利用私营机构的管理手段和经营方式,但其是加拿大政府实现公共政策目标的工具,且加拿大国有企业和私营机构一样受到国家有关管理规定的约束。加拿大的国有企业属于混合经济,是政府及其有关部门和私营部门有效融合的典范,这也是和美国国有企业的显著差异所在。

与联邦政府比较,加拿大国有企业受到的政治因素影响相对较少,但是只要加拿大存在国有企业,围绕国有企业的结构、责任与定位的争论就始终存在,争论主要围绕政府与市场的关系展开。西方国家一般认为,企业要想成功地进行商业活动,必须免受政府干预和立法监管,因此企业应比政府部门享有更大的自主决策权。但是,作为政府所有的企业,加拿大国有企业不可能拥有绝对的自主决策权,必须受到一定程度的监管,或者承担相关政策落实的任务。加拿大国有企业运营管理的经验表明,企业的自主权与政府管制、立法监督之间的相互冲突往往难以调和。1951年通过的加拿大《财政管理法案》(FAA),对加拿大国有企业的功能定位进行了划分,一部分国有企业的职责与联邦政府相仿,如加拿大经济理事会基本上不从事商业活动,被视同政府部门看待;另一部分国有企业则以商业活动为主,被赋予较大的自由决策权,如加拿大原子能有限公司等。

上世纪70年代,关于加拿大国有企业功能定位的传统观点受到质疑,主要质疑是担心国有企业在整个国民经济中过于突出,其规模、范围超出加拿大政府的控制。加拿大审计署对加拿大原子能有限公司、加拿大航空公司等审计后发现的财务管理问题,增加了民众的不满情绪。加拿大石油公司的快速扩张,加拿大铁路公司长期存在的线路少、运能紧、服务差等问题,进一步加剧了质疑程度。不列颠哥伦比亚省、萨斯喀彻温省、马尼托巴省和魁北克省等地的国有企业,也存在上述问题。在上世纪80年代英国私有化浪潮影响下,加拿大航空公司等标志性国有企业开始启动私有化改革。之后,通讯行业几乎完全实现了私有化。上世纪90年代,省属国有企业也加快了私有化进程。

三、加拿大国有企业的运营管理体制

加拿大联邦政府和省级政府均不参与国有企业的具体经营活动,但通过立法、公司领导人任命及审计监督等方式,影响其经营决策。

首先,议会是国有企业所有者,有权决定建立、解散国有企业,或者对其进行私有化。议会还负责确定加拿大国有企业的宗旨、规模等。此外,直接对议会负责的加拿大审计署,有权监督加拿大国有企业的公司治理和运营管理情况。

第二,政府任命加拿大国有企业的董事长、总裁等高管人员,并批准企业的年度预算计划。其中,董事长一般由非政府人士担任,副董事长一般由内阁部长担任,后者实际是议会和国有企业之间的沟通媒介。

第三,董事会向主管部长报告工作,监督、评价首席执行官的表现。首席执行官负责就公司计划和预算向董事会提出建议,负责日常运营业务,并向政府通报可能对公司目标实现或资金需求产生实质影响的情况。

最后,国库委员会设有专门管理加拿大国有企业的机构。该委员会根据主管部长的建议,批准国有企业的运营和资金预算,负责有关责任制和管理框架事宜。国库委员会主席每年向议会提交有关加拿大国有企业运作情况的年度报告。

四、加拿大国有企业审计的主要做法

加拿大审计署对国有企业的审计监督,是加拿大国有企业问责机制的重要组成部分。根据加拿大《财务管理法案》,加拿大国有企业每10年必须经过一次审计。应加拿大总督、主管部长、董事长或者加拿大审计长的要求,加拿大审计署可以随时对国有企业开展审计。

(一)国有企业审计目标。

加拿大审计署对国有企业制度和行为的合理性独立发表审计意见,其主要目标是确保加拿大国有企业的资产得到保护和控制,人力、财务和物质资源实现有效配置,以及业务经营实现各国有企业既定的政策预期和经济效益。

(二)国有企业审计程序。

为了实现上述审计目标,加拿大审计署制定了严格的审计实施程序。首先,对被审计国有企业的内部控制进行风险分析,通过发现潜在的内部控制重大缺陷,评估重大错报风险。其次,基于以往审计经验,结合各国有企业的管理流程和经营特点,与被审计国有企业共同确定审计评价所依据的各种标准。最后,加拿大审计署就被审计国有企业的制度和做法是否存在重大缺陷,以及存在重大缺陷对企业经营目标的影响程度发表意见。

对加拿大国有企业进行审计后出具的报告,应当送达董事长,再由董事长提交给主管部长,必要时报送议会。董事会在收到报告60日内,需向社会公众披露审计报告结果。

(三)国有企业审计范围。

2010年至今,加拿大审计署共公告了21家加拿大国有企业审计报告,约占加拿大国有企业总数的50%。其中,2010年审计了加拿大商业发展银行、加拿大发展投资公司、加拿大抵押和住房公司、加拿大邮政公司、科技博物馆、加拿大商业公司、布雷顿角发展公司、出口发展公司、大西洋公司、国家美术馆、加拿大标准委员会等11家;2011年审计了存款保险公司、淡水鱼营销公司、国家艺术中心、电视电影公司等4家;2012年审计了乳业委员会、种族关系基金会和公共部门养老金投资委员会等3家;2013年审计了蒙特利尔老港公司、加拿大广播公司和加拿大农业信贷组织3家。

(四)国有企业审计重点。

加拿大审计署对国有企业资产保全和业务开展情况进行审计时,把审计重点设定在公司治理、战略规划、业务开展等领域。一是审查公司治理体系的有效性,尤其关注董事会的职责定位是否明确。审计乳业委员会时,指出董事会成员偏少,仅由三个人组成,其决策和监督职能发挥受到制约;审计种族关系基金会时,提出董事会的人员构成中,缺乏基金管理方面的专业人才,不利于指导基金会的收益管理工作。二是审查战略规划制定的科学性。主要关注战略规划是否适应被审计国有企业的长远发展需要,是否有利于提升企业的核心竞争力等。三是审查重点业务开展的效益性。审计乳业委员会时,关注乳制品价格机制发挥情况和脱脂奶粉的库存稳定情况等;审计公私合作伙伴基金时,指出由于国库委员会提前向该基金提前拨付资金,增加了联邦政府的融资成本,并影响联邦政府的债务水平。(摘自审计署审计科研所《国外审计动态》第21  2014425日)

加拿大国有企业审计的主要做法

在英联邦国家中,加拿大的国有企业较具特色。加拿大民众认为,国有企业要像女皇在英国政治体制中的地位一样,免受政治因素尤其是政府换届的影响。截至2012年底,加拿大联邦政府持有的国有企业共有47家,雇员人数超过8.8万人,资产共4000亿加元。依照加拿大有关法律法规,加拿大审计署对国有企业制度和行为的合理性独立发表审计意见。

一、加拿大国有企业的历史沿革

加拿大国有企业是加拿大联邦政府或者省级政府全资拥有的、按公司体制运营的企业。这些企业中,包括加拿大广播公司、加拿大铁路公司、加拿大邮政公司和加拿大银行等。

(一)联邦政府持有的国有企业。

早在1867加拿大独立之前,当时的殖民统治者就建有少量国有企业。其中,加拿大工程局是加拿大最早的国有企业,组建于1841年,负责全国的运河系统建设。

20世纪,加拿大组建的国有企业主要集中在交通运输领域,其中包括加拿大国家铁路公司和加拿大航空公司(两公司目前已经实行全面私有化),以及圣劳伦斯通海航道管理局(现为圣劳伦斯通海航道管理公司)。1919年,为了保障加拿大铁路运输动脉的畅通,加拿大联邦政府购买了处于破产边缘的3家私营铁路公司,在此基础上成立了加拿大铁路公司。1937年,又成立了加拿大航空公司。

第二次世界大战期间,加拿大政府新成立了30多家国有企业,其经营范围向舰船制造、国防研究等军工领域拓展。第二次世界大战后,上述军工相关的企业大都关闭,仅保留了少数几家。之后的几十年,是加拿大国有企业迅速发展的时期。加拿大联邦政府在金融、住房、农业发展、交通、能源、贸易、资源开发、通讯、文化与娱乐、教育、卫生等领域,建立了一百多家国有企业。这一时期,加拿大国有企业开始涉足金融领域。比如,加拿大农场信用公司为中小型农场提供贷款等金融服务;加拿大商业发展银行专门致力于为中小企业提供金融、投资和咨询方面服务;加拿大出口发展公司主要为加拿大的出口商和投资商提供贸易融资和风险管理,服务项目涉及保险、融资、保函、经济与政治研究、网上服务、小企业服务和未来出口能力评估等。此外,加拿大联邦政府拥有经营煤矿的布雷顿角发展公司,以及主要负责原油探测、开采,销售原油、天然气及液化天然气,原油炼制和销售其石油产品的加拿大石油公司。

近年来,为了适应新形势,加拿大相应新成立了一些国有企业。例如,作为对2001年美国遭受“911”恐怖袭击的直接回应,加拿大于2002年组建了加拿大航空运输安全局,主要为乘客提供机场安检服务。

(二)省级政府持有的国有企业。

加拿大省级政府持有的国有企业分布更加广泛。魁北克水电公司主要负责电力生产、输送以及分配,马尼托巴奖券公司属于博彩业,安大略省酒类管制局则以酒类销售为主业。一些省份还拥有电话公司(如萨斯彻克温省电话公司)或者采矿业等制造业(如萨斯喀彻温钾肥公司,现已经实现私有化;新斯科舍省悉尼钢铁公司,现已破产)。不列颠哥伦比亚省、萨斯喀彻温省、马尼托巴省和魁北克省的国有企业销售汽车保险。阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省和安大略省的铁路运营仍由国有企业主导。

萨斯喀彻温省和魁北克省的国有企业经营业绩良好。1944年,平民合作联盟在萨斯喀彻温省的议会选举获胜后上台执政,并在此后20年中每4年一次的省级议会选举中均告获胜。这一时期,国有企业被看作是经济多元化的重要实现形式。自20世纪60年代初,魁北克省历届政府非常重视扶持国有企业发展,以保护和创造就业机会。魁北克水电公司就属典型例子,除此之外,该省在钢铁、石油、天然气、林业石棉等行业也组件了国有企业。

二、加拿大国有企业的功能定位

从加拿大国有企业的发展历程看,加拿大国有企业存在的意义,主要是为了向加拿大国民提供必要的公共服务,并保证国家机器的正常运转。加拿大属于市场经济发达国家,经济运行以私营部门为市场活动的主体。但是,在一些公益性大于商业性的领域,私营企业因无法从中获取一定利润而难以生存发展;而在涉及国家利益的行业,私营企业因无法在战略层面满足国家利益需求同样不宜涉足,加拿大国有企业便应运而生。因此,加拿大国有企业的分布,主要集中在私营公司不愿意或者无法涉足的领域。当然,创收也是加拿大国有企业的目标之一。

加拿大国有企业可以利用私营机构的管理手段和经营方式,但其是加拿大政府实现公共政策目标的工具,且加拿大国有企业和私营机构一样受到国家有关管理规定的约束。加拿大的国有企业属于混合经济,是政府及其有关部门和私营部门有效融合的典范,这也是和美国国有企业的显著差异所在。

与联邦政府比较,加拿大国有企业受到的政治因素影响相对较少,但是只要加拿大存在国有企业,围绕国有企业的结构、责任与定位的争论就始终存在,争论主要围绕政府与市场的关系展开。西方国家一般认为,企业要想成功地进行商业活动,必须免受政府干预和立法监管,因此企业应比政府部门享有更大的自主决策权。但是,作为政府所有的企业,加拿大国有企业不可能拥有绝对的自主决策权,必须受到一定程度的监管,或者承担相关政策落实的任务。加拿大国有企业运营管理的经验表明,企业的自主权与政府管制、立法监督之间的相互冲突往往难以调和。1951年通过的加拿大《财政管理法案》(FAA),对加拿大国有企业的功能定位进行了划分,一部分国有企业的职责与联邦政府相仿,如加拿大经济理事会基本上不从事商业活动,被视同政府部门看待;另一部分国有企业则以商业活动为主,被赋予较大的自由决策权,如加拿大原子能有限公司等。

上世纪70年代,关于加拿大国有企业功能定位的传统观点受到质疑,主要质疑是担心国有企业在整个国民经济中过于突出,其规模、范围超出加拿大政府的控制。加拿大审计署对加拿大原子能有限公司、加拿大航空公司等审计后发现的财务管理问题,增加了民众的不满情绪。加拿大石油公司的快速扩张,加拿大铁路公司长期存在的线路少、运能紧、服务差等问题,进一步加剧了质疑程度。不列颠哥伦比亚省、萨斯喀彻温省、马尼托巴省和魁北克省等地的国有企业,也存在上述问题。在上世纪80年代英国私有化浪潮影响下,加拿大航空公司等标志性国有企业开始启动私有化改革。之后,通讯行业几乎完全实现了私有化。上世纪90年代,省属国有企业也加快了私有化进程。

三、加拿大国有企业的运营管理体制

加拿大联邦政府和省级政府均不参与国有企业的具体经营活动,但通过立法、公司领导人任命及审计监督等方式,影响其经营决策。

首先,议会是国有企业所有者,有权决定建立、解散国有企业,或者对其进行私有化。议会还负责确定加拿大国有企业的宗旨、规模等。此外,直接对议会负责的加拿大审计署,有权监督加拿大国有企业的公司治理和运营管理情况。

第二,政府任命加拿大国有企业的董事长、总裁等高管人员,并批准企业的年度预算计划。其中,董事长一般由非政府人士担任,副董事长一般由内阁部长担任,后者实际是议会和国有企业之间的沟通媒介。

第三,董事会向主管部长报告工作,监督、评价首席执行官的表现。首席执行官负责就公司计划和预算向董事会提出建议,负责日常运营业务,并向政府通报可能对公司目标实现或资金需求产生实质影响的情况。

最后,国库委员会设有专门管理加拿大国有企业的机构。该委员会根据主管部长的建议,批准国有企业的运营和资金预算,负责有关责任制和管理框架事宜。国库委员会主席每年向议会提交有关加拿大国有企业运作情况的年度报告。

四、加拿大国有企业审计的主要做法

加拿大审计署对国有企业的审计监督,是加拿大国有企业问责机制的重要组成部分。根据加拿大《财务管理法案》,加拿大国有企业每10年必须经过一次审计。应加拿大总督、主管部长、董事长或者加拿大审计长的要求,加拿大审计署可以随时对国有企业开展审计。

(一)国有企业审计目标。

加拿大审计署对国有企业制度和行为的合理性独立发表审计意见,其主要目标是确保加拿大国有企业的资产得到保护和控制,人力、财务和物质资源实现有效配置,以及业务经营实现各国有企业既定的政策预期和经济效益。

(二)国有企业审计程序。

为了实现上述审计目标,加拿大审计署制定了严格的审计实施程序。首先,对被审计国有企业的内部控制进行风险分析,通过发现潜在的内部控制重大缺陷,评估重大错报风险。其次,基于以往审计经验,结合各国有企业的管理流程和经营特点,与被审计国有企业共同确定审计评价所依据的各种标准。最后,加拿大审计署就被审计国有企业的制度和做法是否存在重大缺陷,以及存在重大缺陷对企业经营目标的影响程度发表意见。

对加拿大国有企业进行审计后出具的报告,应当送达董事长,再由董事长提交给主管部长,必要时报送议会。董事会在收到报告60日内,需向社会公众披露审计报告结果。

(三)国有企业审计范围。

2010年至今,加拿大审计署共公告了21家加拿大国有企业审计报告,约占加拿大国有企业总数的50%。其中,2010年审计了加拿大商业发展银行、加拿大发展投资公司、加拿大抵押和住房公司、加拿大邮政公司、科技博物馆、加拿大商业公司、布雷顿角发展公司、出口发展公司、大西洋公司、国家美术馆、加拿大标准委员会等11家;2011年审计了存款保险公司、淡水鱼营销公司、国家艺术中心、电视电影公司等4家;2012年审计了乳业委员会、种族关系基金会和公共部门养老金投资委员会等3家;2013年审计了蒙特利尔老港公司、加拿大广播公司和加拿大农业信贷组织3家。

(四)国有企业审计重点。

加拿大审计署对国有企业资产保全和业务开展情况进行审计时,把审计重点设定在公司治理、战略规划、业务开展等领域。一是审查公司治理体系的有效性,尤其关注董事会的职责定位是否明确。审计乳业委员会时,指出董事会成员偏少,仅由三个人组成,其决策和监督职能发挥受到制约;审计种族关系基金会时,提出董事会的人员构成中,缺乏基金管理方面的专业人才,不利于指导基金会的收益管理工作。二是审查战略规划制定的科学性。主要关注战略规划是否适应被审计国有企业的长远发展需要,是否有利于提升企业的核心竞争力等。三是审查重点业务开展的效益性。审计乳业委员会时,关注乳制品价格机制发挥情况和脱脂奶粉的库存稳定情况等;审计公私合作伙伴基金时,指出由于国库委员会提前向该基金提前拨付资金,增加了联邦政府的融资成本,并影响联邦政府的债务水平。(摘自审计署审计科研所《国外审计动态》第21  2014425日)







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